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亮出政府和学校“权力清单”

——访首批核准大学章程的六校校长

//m.auribault.com 2014-03-17 来源：中国教育报

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　　编者按

　　大学章程之于大学，如同宪法之于国家。教育部日前核准了中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学等6所高校的章程。这是教育部第31号令《高等学校章程制定暂行办法》实施以来，教育部第一批核准的高校章程。今天刊发本报记者对这6所大学校长的独家采访，敬请关注。

　　■本报记者唐景莉

　　第一批向教育部提出大学章程核准申请的中国人民大学、东南大学等6所高校，堪称高等教育改革探索者。怎样制定高校章程，加强和推进政府宏观管理与职能转变、落实高校办学自主权？就此，记者采访了中国人民大学校长陈雨露、东南大学校长易红、东华大学校长徐明稚、上海外国语大学校长曹德明、武汉理工大学校长张清杰、华中师范大学校长杨宗凯。

　　大学章程，究竟意味着什么

　　问：从中外大学发展的历史与规律看，章程在现代大学的制度建设中具有非常重要的作用。在您看来，大学章程究竟意味着什么？

　　陈雨露：章程承载大学精神、昭示大学使命，对于回归大学本位，完善现代大学制度，保障和推进学校事业科学发展具有重要意义。推进以章程为核心的现代大学制度体系建设可以成为高校管理体制改革的重要突破点。近年来，中国人民大学大力推进章程建设，既是努力落实《教育法》、《高等教育法》以及《国家中长期教育和改革发展规划纲要（2010—2020年）》要求的实际行动，也是基于章程是大学依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，是对大学“宪章”的基本认识。我们希望通过章程的制定、发布和实施，推进和完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主办学”的现代大学制度，促进学校治理体系的现代化，全面提升人才培养质量，推进“人民满意、世界一流”大学建设。

　　易红：章程是指导和规范学校各项工作的“宪章”和“基本大法”。依法制定具有自身特色的大学章程，是依法治校在大学的具体化。章程作为学校的“根本大法”，一方面明确了学校与政府和社会的关系，另一方面确定了学校内部的治理结构，有助于保障师生员工的权益，让高校自主管理有“章”可依，形成自我发展自我约束的机制，进而保障学校管理的民主化和科学化。因此，制定大学章程是促进高校完善治理结构、建设现代大学制度的关键环节，有助于高校加快内涵发展和特色发展。

　　徐明稚：大学章程是高校的宪法，是依法治校的重要基础，是建设中国特色现代大学制度的重要环节。大学章程一是明确了政府、学校和社会各自在学校治理中的职责、权利及义务，促进管、办分离，保障高校进一步依法自主办学，促进高校更清楚地了解社会需求并不断调整办学行为，同时使社会力量参与办学制度化、规范化；二是明确了校内实行党委领导下的校长负责制、教授治学、民主管理的基本制度以及校院两级管理的基本体制，实现大学自主管理有了体制保障；三是明确了教职工和学生的权利及义务，高校师生对学校权力主体行使权力进行民主监督有了更加完善的形式与程序，强化参与学校管理的主人翁意识，激发齐心协力共同推进学校发展的积极性和创造性，落实“以人为本”的办学理念。

　　曹德明：在我看来，这是推动中国现代大学制度建设的一项重要成果，是中国高等教育发展史上一件极具里程碑意义的事件。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，要“完善中国特色现代大学制度建设”，要“推进政校分开、管办分离”。高校章程作为现代大学制度建设的重要载体，对促进依法办学和构建现代大学制度，具有不同寻常的意义。同时，这是中国高校依法治校、依章办学的重要一步。章程是政府与学校在办学问题上的契约性和赋权性文件，将充分给予学校依照章程开展相关活动的权力，高校对内部事务依法具有独立裁量权。

　　张清杰：2010年中央发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，从国家层面确立了高等学校通过“加强章程建设”，以“完善中国特色现代大学制度”建设的发展路径。2011年教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》对推进高等学校章程建设，奠定了坚实的法律支撑，形成了以宪法为核心、以《教育法》、《高等教育法》等为基础的法律法规体系。大学章程是法的治理模式、法的精神和法律条规在大学的延伸和具体化、个性化，体现社会主义法治精神，是促进高等学校实现大学使命的一种制度性保障。

　　杨宗凯：“制度是学校一切工作的灵魂”。制度建设具有全局性、根本性、稳定性和长期性。深化高校管理运行改革，建设中国特色现代大学制度，已成为促进学校内涵发展、提升办学质量的新红利。而章程正是推进现代大学制度建设的切入点和突破口，大学治理的一般规律需要经过各利益相关方广泛参与、充分讨论达成共识，并通过章程使其稳定和规范下来。因此，章程作为学校的总宪章，是大学治理理念、治理结构的集中体现，是调节学校内外关系的基本准则，是学校接受监督、进行自律的基本依据，也是学校明确办学方向、凸显办学特色、巩固改革成果的重要保障。

　　落实章程，面临着什么难题

　　问：首批6所高校章程被核准，可以说是探索实践中国特色现代大学制度的重要步骤。制定和落实大学章程，当前面临什么难题？

　　陈雨露：章程是大学的“宪章”，在《中国人民大学章程》的制定和落实过程中，讨论的焦点或者说难题主要有两个。一个是如何在章程中体现人民大学追求的核心价值和理念。大学是社会的良心，一流大学的核心价值和理念应当体现甚至引领社会的核心价值，对人民大学这样具有特殊历史和使命的大学而言更是如此，这样就对学校章程的建设提出了非常高的要求。另一个是如何通过章程来体现和保障“回归大学本位、守护大学精神”。我们认为，制定和落实大学章程，就是要确保学校真正按照教育规律办事，真正做到以学术为本，以师生为重，就是要真正把这种理念、精神和要求切实贯彻到各项日常工作当中。

　　易红：与先有章程后有大学不同，我们是先有大学后补章程，所以在制定我校章程的过程中必须兼顾理想模式与现实状况，有许多问题也迫切需要紧密结合我国高校的实际深入研究，逐步明确和解决。例如学术组织的建设和学术权力的履行问题，学术权力与行政权力的界定及其相互关系问题，如何防止学术组织的行政化问题等。为此，我们在章程制定的工作中，对于符合改革发展方向且成熟的东西写得详细一些，正在探索的、只能明确原则的就写得简约一些，不追求制定一个一劳永逸的章程，保持必要的弹性和预留修订的空间。

　　徐明稚：一是制度体现的是治理的理论和理念，制度制定的过程就是一个统一思想认识的过程，首要任务是对依法治校、依章治校重要性、必要性和紧迫性的认识，“法治”优于“人治”是必须有的共识。二是制度制定只是万里长征走完了第一步，制度落实和执行中统一思想认识的任务依然艰巨，我们期望做到科学决策、民主决策、依法决策以及各项事务治理的制度化、规范化、程序化，这些都必须支付时间的成本，肯定没有领导个人“拍脑袋”的独断有效率，所以“法治必须支付协商和程序等时间成本”、“磨刀不误砍柴工”也是必须有的共识。三是章程只是学校治理的根本法，还必须建设和完善以章程为龙头的校内制度体系。四是舆论宣传和能力建设，形成良好的社会和校园舆论氛围，并且不断提高各级干部依法办事的能力。五是建立章程执行的监督机制和纠错机制，加强问责与督促，例如将章程执行情况作为学校年度工作报告的内容之一，向学校教职工代表大会及主管部门报告。

　　曹德明：章程制定的最大难点在于凝聚办学共识、激发办学活力。章程作为“大学宪章”，对内部而言的首要意义，在于章程是学校内部经过观点博弈之后而达成的办学共识，对学校的治理结构以文本形式予以明确，从而以全校师生员工共同契约的形式规定学校内部每个个体都按此规则行事，激发共同奋斗的办学活力。落实章程的难点，在办学主体上，真正实现“学校坚持促进人的全面发展的理念，以学生和教职员工为本，以教学和科研为中心，尊重学术自由，鼓励学术创新。”大力推进人才培养模式改革、教学科研资源整合，由学校的规划主导发展转向师生的自我价值实现。在治理方式上，我们将落实章程规定的“校学术委员会是学校学术事务的最高决策机构”和“学校实行校、院（系、部）两级管理体制”。

　　杨宗凯：章程建设是一个庞杂的系统工程，困扰和难题是难免的。一个是思维惯性的问题，大家在没有章程的情况下，依靠经验惯性运行了很多年，因此，章程制定实施的过程就是从经验到法治的转换过程，这个过程的转变是比较难的，需要领导班子的高度重视，也需要全校师生的拥护支持。一个是章程特色的问题，“千校一面”的章程要极力避免，一定要体现办学特色，吻合学校实情，凸显自身个性，这个也值得深入思考。一个是利益整合的问题，章程制定实施的过程也是充分体现协商民主和法治精神的过程。

　　大学章程，怎样真正发挥作用

　　问：第一批向教育部提出核准申请的6所高校起到了高等教育改革探索者的作用，怎样才能让大学章程真正发挥作用而不是束之高阁？

　　陈雨露：章程的制定是一个艰难的探索过程，而如何落实好章程要下更大的功夫，甚至更难。学校将重点抓好两个环节，一是抓章程的配套。以章程为指导，进一步清理全校各类规章制度，健全以学校章程为核心的规章制度体系，这个体系一定是详尽的、全面的、具有高度可操作性的，是一套升级版的。二是抓章程的执行。章程制定的再好，不执行、不落实，就是空的。因此，要推进规章制度体系的执行和实施，不折不扣地一条条、一项项落实，推动学校内部治理结构和管理体制的改革，最终推动各项工作的开展和各项事业的科学发展。

　　易红：首先大学章程要成为教育行政部门、高等学校和社会各方共同的观念和行为准则，尤其在校内要宣传、强化师生员工遵守章程以及运用章程维护自身权益的意识,提升学校管理者照章办事的自觉性,把大学章程内化为相关各方的行为准则。二是必须围绕章程制定一系列相互衔接和配套的规章制度，具体细化章程的操作层面，形成完备的制度体系。东南大学在章程制定过程中，特别强调章程制定不只是单纯的编制一个章程，章程不能孤立存在，而是要以章程制定为核心，牵引带动现代大学制度体系的建设。为此，学校内部审议通过《东南大学章程》后，即围绕章程启动全校各类规章制度的梳理工作，加强章程实施需要的配套制度建设，并重点推进了学校的学术委员会等学术组织的章程修订工作。三要切实接受教育部等大学举办者以及校内独立监督，将按照章程运行的具体规定纳入全校工作评价体系，并发挥自我约束自我管理的作用。

　　曹德明：章程要有执行力，要具备约束力，要有“牙齿”，有三点是重中之重：一是权威性。要确立章程的宪章地位，这就要有一定的制约机制、监督机制，违背章程原则的规范要废除，违背章程原则的行为要终止。对此上海外国语大学章程第八十六条做了明确规定。二是稳定性。一部好的章程，不仅要考虑现实，更要考虑长远，要为学校的改革发展留出足够的空间。上海外国语大学章程中涉及教授治学、两级管理、人才培养模式等内容都是我们下一步改革的重点。三是可操作性。章程是学校大法，但也不应该是模糊的条文。涉及领导体制、运行机制、治理模式以及决策程序等内容必须要有明确的权力边界和操作程序。可以说，上海外国语大学章程在这方面做得比较好。

　　张清杰：使命感是人内在的永恒的核心动力。大学章程作为大学特定使命的制度载体赋予每一位大学人的使命感，完成大学使命，是实现大学人人生的价值追求。大学章程确定大学办学活动的基本准则，是大学各项规章制度制定的前提和依据，建立与之相适应的学校规章制度体系，制定并实施符合大学章程规定的学校规章制度，保证大学办学自主权合法有效的行使，既是让大学章程真正发挥作用的前提，也是落实大学章程的有效途径。通过大学章程的贯彻实施，完善内部治理结构，建立大学规章制度体系，健全权力监督机制和师生权利保障机制，形成学术自由、管理科学、民主法治的文化氛围，保障大学依据章程自主办学。

　　杨宗凯：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法律的权威在于必行，章程的生命力在于实践。一要加强章程宣传。把章程宣传与学校教学、科研、管理、服务等各项工作相结合，使全体师生知章程、学章程、用章程、守章程。要加紧围绕章程对校内规章制度进行全面清理，建立以章程为基础的制度体系。二要加强执行监督。通过充分发挥纪委、审计、教代会、学代会、政府、家长、舆论等多元主体的监督作用，来推进章程的实施。其前提就是高校要围绕内部权力运行的核心节点、资源配置的关键环节、师生关注的权利义务，全面推进信息公开和办事公开，为内外监督创造必备条件。

　　面向未来，怎样扩大高校自主权

　　问：面向未来，怎样进一步扩大高校自主权，切实推进高校依法治校、依章程自主管理？

　　陈雨露：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出要落实和扩大学校办学自主权。十八届三中全会作出了全面改革的部署，强调要深化教育领域综合改革。面向未来，我们认为，需要重点突破的是两个方面：一是政府管理部门要放权，理顺政府与学校的关系，实现“管办评分离”。贯彻十八届三中全会精神，加快转变政府职能，进一步简政放权，逐步建立政府权力清单制度，原则上凡是由学校能自主决定的事项应当一律下放到学校。二是学校要完善内部治理结构，形成自我约束、自我规范的体制机制。学校能不能自我约束、自我规范，这是政府放权的制度前提。学校要加强内部治理结构的完善，真正把“党委领导、校长负责、教授治学、民主办学”结合起来、统一起来，健全完善现代大学制度。

　　易红：扩大高校办学自主权是十八届三中全会提出的教育改革重点之一。大学章程明确了学校与举办者以及社会的关系，为落实办学自主权，推进依法治校、依章自主管理提供了法律层面的保障。对于高校来说，扩大办学自主权，需要内外兼修，做到落实学校办学自主权与加强学校权力自律的平衡统一。即教育行政部门要以转变职能和简政放权为重点，加强部门协同，确保放权到位，为扩大自主权所面临的人事问题、利益分配问题等提供必需的外部环境支撑。同时，学校要有良好的制度基础来确保自主权的科学实施，保证各项办学活动的合法性和有序性，强调学校的办学自主权是有约束、有监督的，为学校的依法自主办学奠定良好的基础。

　　徐明稚：扩大学校的办学自主权是十八届三中全会所提出的教育改革重点之一，也是一直以来社会所关注的热点，学校依法独立面向市场自主办学的路还很长。一是扩大自主权和依法办学互为依存，相辅相成。学校不能依法自律，政府就不能放心放权；政府不能放权，学校就难以适应社会需求独立自主地办学。二是政府首先要对现有给予的高校办学自主权进行梳理，在此基础上亮出自身和学校的“权力清单”，真正形成对政府而言“法无授权就不能随意作为”，对学校而言“法无禁止就能积极探索”的共识。三是就学校而言，首先要牢固确立依法办学的意识，其次要在遵循办学规律的指导思想下积极探索，激发办学活力，努力办人民满意的教育。

　　杨宗凯：这个问题我们要辩证地看。权力是把双刃剑，用得好就有利于学校发展，用得不好，权越多越麻烦。因此，一方面政府要转变职能，下放权力，另一方面，学校要依法自律，用好权力。当前，章程的出台为学校依法办学、自主管理创造了很好的条件，我们将严格落实学校章程，加快完善内部治理结构，处理好政治力、行政力、学术力与民主力的关系，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。同时，政府要进一步简政放权，明确管理权限和职责，改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，依法行政、依法治教，支持和保障学校按照章程自主管理。

　　大学章程建设进度表

　　2011年11月教育部制定发布《高等学校章程制定暂行办法》，从实体和程序两方面对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督中所涉及的主要问题和环节进行了全面规范。

　　2012年，教育部遴选了中国人民大学等12所高校作为章程建设试点学校。中国人民大学、东南大学等6所大学率先进行了章程的校内起草、广泛征求意见和审议程序，完成核准。

　　根据2013年9月教育部发布的《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013—2015年）》，进入国家“985工程”的高校要在2014年6月底前完成章程起草工作，“211工程”高校要在2014年年底前完成章程起草工作。

　　所有高校要在2015年年底前完成章程起草工作。

编辑：尹盼秋