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依法推进公众参与城乡规划制定和实施

杨新 //m.auribault.com 2014-11-04 来源：南宁日报

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　　城乡规划直接关系人们的住和行，关系人们生活环境的质量和品质，依法推进公众对于城乡规划的制定和实施的参与，是一个越来越引起人们关注的话题。

　　公众参与规划理念的发展和意义

　　有研究认为，国际上城市规划管理理念发展于二次世界大战后。这时的规划理念是强调城市建设的物质功能，认为只要有有型的物质建筑的存在，就能实现城市的发展，满足公众的需求。

　　上世纪60年代后，受系统论的影响，盛行数理模型规划观。将城市发展的不同要素和功能需求以系统论进行分析，并在数理模型中以合理和逻辑性为基层，寻找城市规划的依据。

　　到上世纪70年代初，随着世界人权运动的兴起，公众对政府的不满也延伸到对规划制定的不合理、不考虑公众的意见和感受上。从此，规划在城市建设领域中已不仅仅是个技术问题，而是发展成为一个社会公共政策问题。西方国家率先进行了城市建设的规划改革，将规划从云端移回到地平面，重视社会不同阶层对不同的价值、审美、利益的追求，并让公众直接参加到城市规划制定的讨论中，注重公众对自身所处地域规划的意见。这对城市建设的发展与城市公众利益和权利保障的结合有着划时代的重大意义。

　　我国现行规划法对公众参与规划的促进

　　我国2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》将公众参与城乡规划的权利以法律的形式确定下来。

　　在规划编制阶段，明确了规划工作应当加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的总要求。突出了规划的公共政策的属性。在明确各级政府编制规划的法定责任后，分别详细规定了省域城镇体系规划，市、县、镇人民政府编制的总体规划，在报上一级政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议；在报送审批省域规划，市、县、镇总体规划时，将本级人民代表大会的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送；依法编制的控制性详细规划，在经本级人民政府批准后，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；乡、镇规划编制完成报送审批前，应当经村民委员会或村民代表讨论同意。这些规定都在促使规划编制工作走向“政府组织，专家领衔，部门合作，公众参与，决策科学”的方向。

　　为强调公众对规划的参与权，《中华人民共和国城乡规划法》还以条文形式明确规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的期限不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳的情况和说明。这些法律规定将保障公众对规划编制的知情权、参与权赋予了“一票否决”法定权力，即，未经合法征求公众意见而进行公告的规划不具法律效力。

　　在规划实施过程中，《中华人民共和国城乡规划法》从两个方面加以保障公众参与权。一方面，公众如果是规划建设行为的实施者，有了解规划管理、服从规划管理的责任。在其进行建设行为过程中，依法申请《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，或是取得《乡村建设规划许可证》，并按相关规划许可的用地范围和工程规定进行建设，并且应当了解违法规划许可将会承担的法律责任。另一方面，公众如果是规划行为的相关者，不论你是处于对城市总体规划的关心，或是对拟建建筑是否影响你的居住、生活的关注，你都可以从《中华人民共和国城乡规划法》中找到支持你获得相关建设活动是否符合规划要求的相关信息法律规定。

　　获得与你有利害关系的建设行为是否符合规划要求的途径，规划法规定了政府的公示与利害关系人主动提出信息获取的不同渠道。对政府规划主管部门而言，规划法及相关的规章规定，规划信息公示包括城乡规划的组织编制、修改、实施规划许可、违法建设查处等行政行为中依法应当公开公示信息。

　　其中与公众关系最密切的规划实施信息的公示有三大类：1.城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以批前公示和批后公布；2.城乡规划主管部门应当对经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的修改采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；3.当建设项目许可及其变更直接涉及申请人与他人之间的重大利益关系时，城乡规划主管部门在作出许可决定前，应当听取利害关系人的意见，必要时可采取召开座谈会、听证会等方式，征询利害关系人意见。

　　对于城乡规划公开公示的场所和方式也有具体的规定。即，核发建设项目工程规划许可证后，在建设项目开工前，城乡规划主管部门应监督建设单位在施工现场设置建设项目工程规划许可公告牌；规划信息公示可在项目现场、展示厅进行，也可采用政府网站、新闻媒体等发布，或采取听证会、论证会等方式，方便利害关系人知晓。每种方式均应当注明起讫时间、意见反馈途径和联系方式。城乡规划制定的批前公示和批后公布应当至少采用政府网站公示和展示厅公示，其中控制性详细规划在批准前还应当在所在地块的主要街道或公共场所进行公示，乡规划、村庄规划的批前公示和批后公布可根据当地实际采用现场公示或政府网站公示。有关建设项目许可、审批及其变更的公开公示应当至少采用现场公示和政府网站公示。鼓励使用网络等新媒体多种方式进行城乡规划公开公示。

　　从《中华人民共和国城乡规划法》实施以来南宁市的情况看，公众对规划许可与变更规划许可与自身存在利害关系的关注最为集中。许多公众甚至是因为自身的利害关系与规划活动发生冲突而关注规划行为的。而现有规划法律体系已经基本为公众参与规划活动提供了较为完善的法律支撑。

　　公众参与规划活动仍需深化

　　可以说我国的现行规划活动中公众参与已经为法律所规定，这种情况使我国的规划管理赶上了世界先进水平。但同时，我们也应当看到，我国相关管理部门要转变政府职能，实现服务型政府的努力仍需要一定时间和过程；从公众自身对规划的了解和认识看，还远远没有达到主动参与规划的制定和实施的意识和能力。因此，我们应积极向社会普及规划科学知识，提高民众对规划的兴趣，将关心规划与关心自己的家园联系起来。

　　10月23日闭幕的党的十八届四中全会，明确了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则、重大任务，这一治国理念的实施，必将进一步推进公众依法参与南宁市城乡规划的制定和实施。

编辑：周文