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立法允许路边摆摊好事如何办好

尹传刚 //m.auribault.com 2014-07-15 来源：深圳特区报

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漫画：李楚翘

　　引子

　　在大家的印象之中，摊贩和城管一直是冤家，打过不少次“游击战”，上演过许多恩怨情仇，暴力抗法与暴力执法现象屡见不鲜。不过这一局面有望得到改变。7月初，广东省人大常委会法制工作委员会公布《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例（草案修改征求意见稿）》，将通过政府划定“合法摆摊区”的方式，允许路边摊存在。条例规定，在不影响安全、交通、市容等情况下，在城市非主干道两侧临时指定一定路段、时段供临时性指定区域摊贩经营。摊贩只要取得登记卡，就可从事经营活动。本期“思与辨”就此话题展开讨论。

　　■ 主持人：尹传刚（深圳特区报评论员）

　　■嘉宾：喻锋（华南理工大学公共管理学院副教授）

　　刘国强（四川外国语大学新闻与传播学院教授）

　　上官酒瑞（上海市委党校政治学教研部副教授）

　　城管部门要有清晰的执法边界

　　主持人：城管和摊贩之间频发冲突，根源在哪儿？

　　刘国强：我觉得城管问题的根源在于政府的城市管理理念、管理模式与社会经济发展现实的冲突性。摆地摊等，对原有城市秩序产生了很大影响，但这是现实生存的需要。而政府追求城市管理的规范性，这一诉求本身具有合理性。以城管部门这一法律身份并不明确的执法主体来承担这样的重任，且加上“文明城市评比”或城市重要活动，整治摊贩往往被政府提升到城市形象建设的高度，这使城管执法任务往往具有刚性，而摊贩虽处弱势，但其生存境况却使其难以放弃摆摊谋生的方式，而在受到罚没处分时，也可能采取极端的对抗方式。在这种情况下，不管如何强调执法方式，冲突都是无法避免的。

　　上官酒瑞：环境整洁、安全有序是城市建设最基本的需求，这就需要有城市管理，需要相应的管理队伍严格执法；但同时，由于各种原因，有些人为了基本的生活需求就开始从事摆地摊等职业，有些乱占马路，影响城市秩序。在这样的情况下，两者之间的冲突不可避免地会发生。

　　喻锋：城管和摊贩之间是近乎一种模糊匹配的监管与被监管的关系。前者主要依据《城市市容和环境卫生管理条例》等相关法律法规执法履职，所谓“城市市容和环境卫生”是一个较为模糊和泛化的范畴，这就给了城管执法部门很多自由裁量的空间和灵活性（另一方面也是模糊性）；而另一方面，后者从事各种小本经营，既不需要工商登记，也无法纳入正常的税收监管和质量安全监管渠道，甚或卫生防疫监管也无法有效顾及。这势必带来冲突。城管部门若没有清晰的执法边界，摊贩们若没有明确的执业边界，二者的冲突将无法得到根本性的遏制。

　　推动城管从“人治”走向“法治”

　　主持人：从破解城管与摊贩冲突的根源着手，怎样看广东此次的立法探索？

　　上官酒瑞：长期以来，城管尴尬在于执法无据，如哪些地方可摆摊、哪些地方不可摆摊，乱摆摊如何处罚等，都没有明确的法律规定，这导致城管执法领域人治色彩浓厚，双方矛盾无法解决。广东的立法探索允许路边摆摊，由政府划定合法摆摊区，通过发放登记卡，向摊贩收取一定的清洁费、管理费，目的就是为城管治理提供法律依据，推动城管从“人治”走向“法治”，既规范城管的执法行为，也约束摊贩的经营行为，既保障摊贩的基本生存权，也保障城管的执法权。这样的探索为城管执法提供规范，避免暴力执法行为，可提升城市管理绩效，有助于维护城市基本秩序和安全；而办理登记卡，让摊贩们在划定的区域“依卡经营”，有利于形成良好的经营氛围；收取一定的管理费，对改善环境卫生、维护市场秩序也大有裨益。

　　当然，立法要能够真正执行好、落实好，还需要结合实际进一步细化、具操作性。如登记卡办理的条件和资格、合法摆摊区的划定、管理费的收取、城管违法执法的处理等问题都需要通过听证会、市民调查等方式进行合情合理的解决。否则立法就没有权威，城管和摊贩之间的矛盾就难于从根本上化解，城市有序管理也只能是一句空话。

　　刘国强：广东以立法的形式允许和规范摊贩的经营活动，初步厘清了城市管理思路，我觉得这是解决城市路边经营活动的有益探索。设立城管部门或者说城市管理的目的不是为了城市表面的高端大气上档次，而是以民生为主，以服务为主，给稍显散乱的摊贩合理的生存空间。在城管问题上，疏导比强堵更重要，而设定条件允许摆摊则是这一理念的革新体现。

　　这一做法最直接的好处是，可以大大缓解城管部门与摊贩的冲突。执法效果当远胜于“眼神执法”、“围观执法”、“下跪执法”等所谓“柔性执法”。而在另一方面，这一立法体现了政府在城市管理中的务实态度，政府不能简单地运用行政权力来解决城市管理过程中遇到的问题，而是充分考量各种因素，体现出对人的关怀。适当牺牲秩序来换取社会和谐，这才是城市管理中的大智慧。

　　制定完备的法律，依法治理

　　主持人：国外是如何对路边摊贩进行管理的，有哪些值得我们借鉴的地方？

　　上官酒瑞：最关键的就是依法管理。大多数国家都制定了相对完备的法律，就“谁来管理、如何管理”等相关问题进行了详细规定，为管理者提供了充分有效的法律依据。如划区管理就是很多国家采取的管理办法，也就是通过划分“允许经营区”、“限制经营区”、“禁止经营区”等，开辟专门区域，对街头摊贩进行规范，有的国家还会在时间方面进行限定。

　　就一些非法流动区摊贩的管理，各国通常也采取“柔性执法”的方式，即执法保持一定弹性，松紧有度，通常以教育、劝阻为主；当然也坚持原则，以不扰乱社会秩序、不影响交通为底线，严格管理。

　　刘国强：首先是相关管理法规较为完善。涉及食品等商品交易，需要有相应的卫生许可等要求，这使随意摆摊行为大为受限。其次执法主体明晰，相应部门各负其责，没有类似城管这样的综合执法部门。影响治安由警察局管理，食品不合规范的由卫生部门查处，比如像美国一个七岁小女孩摆摊卖柠檬水，卫生部门就可依法禁止。

　　喻锋：首先，明面上宽容，这体现在容忍流动摊贩在诸多地方摆摊设点。在欧洲，许多社区广场平时有早市，周末有大集市，售卖各种农副产品和小商品。在某些街区，周末或定期举办的古玩和跳蚤市场成为一道亮丽的风景线。它基于这样的城市管理理念：不能因为街头摊贩有碍观瞻，就一刀切地加以取缔。宽容只是“硬币”一面，另一面则是政府对街头摊贩的管理暗下功夫，从准入门槛、卫生健康、分布密度等诸多方面严格要求。

　　一方面宽容，一方面依法约束，使城市更加具有人情味，令人安稳安心，这样的城市管理理念值得借鉴。

编辑：尹盼秋