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法院“案多人少”现象的根源

//m.auribault.com 2014-05-30 来源：人民法院报

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　　改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，民主法治进程的不断推进，公民法治意识的日益提高，大量的矛盾纠纷涌向法院，给广大法官带来了巨大的工作压力。在日常生活中，我们常常会看到一些年轻法官长着早生的华发，拖着疲惫的身躯，露出憔悴的面容，迈着匆匆的步履。这实际上是目前法院“案多人少”现象在法官身心状况上的真实反映。

　　为了应对案件审判的工作重负，许多法官经常利用法定节假日和其他休息时间审理案件，甚至不分白天黑夜、加班加点地工作。尽管如此，这依然不能缓解案件数量剧增与法官数量短缺之间的矛盾。“案多人少”现象已经成为当下很多法院面临的一个现实问题。

　　为了从根本上解决这一问题，有必要理性分析产生“案多人少”现象的根本原因。法院“案多人少”现象究竟是怎么形成的？从表面上看，法院“案多人少”问题是因为法院受理的案件增幅明显高于法官人数增长的数量，法官没有充足的时间审理和执行日益增多的案件。“案多人少”其实是一个关系概念，它反映的是法院审理的案件数与法官人数之间的比例关系。如果法官在单位时间内审理的案件数量超出其能够承受的范围，那么案件裁判质量就会难以保证。在法官审理案件数量既定的情况下，如果案件数量越多，那么法院“案多人少”的问题就会越突出。

　　法院受理案件数量显著增长的确是造成“案多人少”现象的重要因素。但是，我们不能仅仅从案件数量与法官人数比例的角度来看待法院“案多人少”现象。如果我们将其他国家和地区法官审理案件数量进行比较的话，我国法官审理的案件数并不算多。笔者曾经问过我国澳门特别行政区初级法院的一名法官，她说她每年要审理1000余件案件。因此，案件数量并不是导致我国法院“案多人少”的关键元素。其实，“案多人少”现象的背后涉及到复杂的司法体制和法院工作机制问题。只有全面深化司法体制改革，解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性障碍，在司法权运行机制的重要领域和关键环节取得突破性进展，才有可能真正解决法院“案多人少”问题。

　　笔者认为，造成法院“案多人少”现象的深层次原因至少有以下方面：

　　一是法院审判资源配置失衡。据了解，目前全国法院工作人员大概有34万人。其中，具有法官职称的工作人员约有19.6万人。不过，虽然有的法院工作人员具有法官职称，但他们并没有实际审理和执行案件，他们主要从事法院组织人事、审判事务管理、司法政策研究、司法行政事务、来信来访接待、党建政工、纪检监察、新闻宣传、信息技术、职业培训等工作。即使是在审判和执行工作一线的法官，他们也不是全部都在负责审判和执行案件。他们有的在审判执行部门担任行政领导职务，对其他法官的审判执行工作进行监督和管理；有的负责对下级法院审判工作进行业务指导；有的专门从事有关审判和执行业务的调查研究工作。

　　除此之外，其余的法官都在具体承担审理和执行案件的工作任务吗？也未必。他们有时会放下手中正在审理和执行的案件，去处理一些与法院工作有关的事情，如解决涉诉信访问题；有时会被抽调从事与法院工作基本无关的社会性事务，如扶贫帮困、征地拆迁、环境保护等。另外，一些基层法院的法官因达到当地党政机关规定的年龄（通常为52岁左右）而退居工作“二线”，他们虽然占用法官员额编制，但并不再审理和执行案件。

　　因此，在法院审判资源配置方面，我们面临的实际情况是：具有法官职称的法院工作人员并不都在从事审判和执行工作，从事审判和执行工作的法官也没有把全部精力放在案件审理和执行事务上。

　　二是法院处理案件的工作机制存在行政化倾向。按照法律规定，法院审判案件通常实行合议制，但是简单的民事案件或者轻微的刑事案件可以实行独任制审理。从法院审理案件的实际过程来看，一些法官并不能直接对案件作出最终裁判，他们在向当事人宣布裁判结果之前，要向主管副庭长汇报拟作出的处理意见；主管副庭长再向庭长汇报。庭长同意合议庭或者独任审判员处理意见的，可以直接签发裁判文书；否则，庭长可以要求合议庭重新评议，或者是向分管副院长汇报。分管副院长根据案件具体情况决定是否提交审判委员会讨论决定。

　　这种审批式的案件审理机制具有浓厚的行政化色彩，其带来的后果是：院（庭）长通常是资深法官，他们将大量的时间用于审批案件，而没有精力亲自调查案情、分析证据、开庭审理案件，造成司法资源的浪费；法官在审理和裁判案件之外，还要撰写案件审理报告，做大量的案件汇报工作，拖延了案件审理时间；案件处理经过层层审批之后，无法清晰地界定案件责任主体，难以判断案件质量究竟应当由谁负责；案件审批制严重地影响法官依法独立审理和裁判案件，为各种不当因素干预案件处理结果提供了便利，容易滋生司法腐败。

　　三是案件审理程序有待进一步改进。依据法律规定，我国实行二审终审制。当事人不服原审法院生效裁判的，可以向上级法院申请再审；当事人的再审申诉符合法定事由的，法院应当对案件进行重新审理。这里的问题在于，我国法律没有对前后诉讼程序之间的法律关系作出明确规定，即没有规定前面诉讼程序作出的裁判对后面诉讼程序是否具有约束力。从司法实践的情况来看，当事人不服一审程序作出的裁判而提出上诉后，二审程序不仅可以在当事人提出的上诉请求范围内审理案件，还可以对当事人没有提出上诉请求的事实和理由进行审理。也就是说，二审法院可以对上诉案件的全部内容重新审理，一审法院认定的事实和证据对二审法院没有任何约束力，即使当事人对一审法院认定的事实和证据没有提出异议。再审程序同样如此，只要发现原审生效裁判存在错误，再审法院都可以予以纠正，不管生效裁判错误是否在当事人再审申请的范围之内。

　　我国诉讼程序中还存在着程序倒流现象：二审法院可以将案件发回一审法院重新审理，一审法院重新审理后当事人可以再次提出上诉，二审法院审理后还可以再次将案件发回一审法院；再审法院按照再审程序审理案件，如果生效裁判是一审法院作出的，按照一审程序审理，所作的裁判，当事人可以提起上诉，这样案件审理再次回到诉讼程序的起点。法院审理案件过程中的程序倒流现象，使得案件审理陷入循环往复之中，当事人无法得到确定的生效裁判。其结果是大量案件反复在不同的诉讼程序内来回运转，给法院法官增加了额外的工作负荷，加重了法院“案多人少”的压力。

　　从以上分析可以看出，法院“案多人少”现象不完全是因法院案件数量日益增多造成的问题，它与法院在国家政治生活中的地位、法院审判执行资源配置、案件审理工作机制、诉讼程序设计等均具有密切联系。要想从根本上破解法院“案多人少”难题，必须统筹考虑这一问题所涉及的各种因素，采取综合治理的手段，保证案件得到公正高效的审理和执行。

　　目前，法院“案多人少”问题已经引起社会的广泛关注。党的十八届三中全会从建设法治中国的战略高度，对深化司法体制改革作出了全面部署，这为从根本上解决法院“案多人少”问题提供了政治保障和社会环境。我们应当紧紧抓住这一难得的历史机遇，根据中央关于司法改革的要求，结合法院工作实际，积极稳妥地推动司法体制和工作机制改革，从制度上彻底解决法院“案多人少”问题。

　　首先，合理配置审判资源。要正确理顺法院与其他国家机关、法院与社会的关系，特别是法院与政府的关系。合理定位法院职能，明确其职责权限，切实将法院职能回归到我国宪法和法律规定的“国家的审判机关”的位置，让法院真正成为法院。法院只能在宪法和法律规定的职能范围内活动，依法行使国家审判权，按照法律规定对案件进行审理和执行。除此之外，法院不能、也不应当承担其他的社会功能。为此，法院应从各项社会性活动和地方性事务中解脱出来，集中精力对案件进行公正审理和裁判。同时，适当调整法院组织结构，突出审判执行部门的中心地位，把绝大多数法官安排到审判执行岗位，充实审判和执行工作力量；大幅削减非审判业务部门的数量，调整其工作职能，使其为审判执行工作提供服务和保障。

　　其次，完善案件审理机制。要进一步理顺合议庭或者独任法官与院（庭）长、审判委员会的关系。废除不符合司法规律的案件审批制，建立以合议庭或者独任法官为主体的案件审理工作机制，把法官的权力归还给法官，让法官真正成为法官。合议庭或者独任法官审理的案件依法独立行使审判权，直接签发裁判文书，不再提交院（庭）长审批。对于重大、复杂、疑难案件，合议庭或者独任法官认为难以作出处理决定的，可以提请院长提交审判委员会讨论。但是，案件事实问题应当由合议庭或者独任法官负责，审判委员会只讨论法律适用问题。为此，应当按照十八届三中全会《决定》的要求，进一步改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。同时完善法官工作业绩考评制度，健全法官绩效考评指标体系，保证法官业绩考评制度有助于案件得到公正高效地审理和执行。

　　最后，科学规范诉讼程序。诉讼程序不仅影响案件审理的质量，同时也决定案件审理的效率。为了切实提高案件审理和执行的速度，避免案件长时间停留在诉讼程序中，有必要对审理案件的诉讼程序进行改进，科学界定不同诉讼程序的功能及其相互关系，切实防止出现不合理的程序倒流现象。最高审判机关可以采取司法解释等形式，进一步规范案件发回重审的条件和次数，明确规定前面诉讼程序认定的事实，如果当事人在上诉中或者再审申诉中没有提出异议，应当对后面诉讼程序具有法律约束力；在后面的诉讼程序中，法院只能在当事人提出请求的范围内对案件进行审理，不能在当事人请求范围之外将案件全部推倒重来。同时，应按照十八届三中全会《决定》要求，明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系，逐步实现一审程序化解社会纠纷、二审程序纠正错误裁判、再审程序保障法制统一的审级制度改革目标。

　　（作者单位：最高人民法院司改办）

编辑：尹盼秋