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新环保法让法律长出“爪”与“牙”

//m.auribault.com 2014-05-28 来源：经济参考报

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　　●此次《环境保护法》的修订授予了环境保护和其他负有环境保护监督管理职责的部门对违法排污设备的查封、扣押权，这对及时解决环境污染和生态破坏的违法问题意义重大。

　　●规定行政拘留措施，设立引咎辞职制度，规定按日计罚的措施，让《环境保护法》长出能制裁违法行为的“爪”与“牙”

　　●此次修订《环境保护法》，增设“信息公开与公众参与”一章，设立了环境公益诉讼制度，是中国环境保护法治史上一项重要改革举措。

　　2014年4月，第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法》修订草案，这是该法颁布实施25年以来的首次大修。

　　此次《环境保护法》呈现诸多亮点，其中关于加强环境执法、严格法律责任和鼓励公众参与的内容，加强了环境法规则的实在性，发挥了环境法作用的实效性，尤其令人关注。

　　设立强制措施提高环境执法的有效性

　　如今，区域性的大气污染、流域性的水污染和全国性的土壤污染等环境问题之所以如此严重，其原因在很大的程度上是环保部门和其他的一些监管部门的监管不力所致，而造成监管不力的主要原因则在于立法所授予的监管措施强制力不够。

　　为此，此次《环境保护法》的修订授予了环境保护和其他负有环境保护监督管理职责的部门对违法排污设备的查封、扣押权，这对及时解决环境污染和生态破坏的违法问题意义重大。

　　此外，为了保证监管的实效性，此次《环境保护法》的修订提出了一些协同监管的信用管理措施，譬如对于环境污染企业，供水部门可停止供水，土地管理部门可禁止向其提供土地，银行则不得给予其授信，进出口管理部门不得给予其出口配额，证券监管部门可限制其上市或已经上市的证券不得继续融资等。上述一系列措施将有利于促进企业实行绿色生产、清洁生产，有利于地区经济结构的大调整，有利于我国生态文明的建设。

　　此外，对部分只重经济增长而忽视环境保护的地方政府，此次《环境保护法》的修订巩固了《水污染防治法》的立法经验，规定了区域审批的措施，即对那些环境污染严重的地区，可以暂停审批其环境影响报告书，限制其进一步的发展；并规定未做规划环评的，不得建设。用限制发展的措施倒逼地方政府解决区域性的环境问题，倒逼相关企业解决其企业内部的环境问题。

　　严格行政责任强化法律的制裁效果

　　为了促使企业守法，让《环境保护法》长出能制裁违法行为的“爪”与“牙”。此次《环境保护法》的修订，还作出如下行政法律责任的创新：

　　一是，规定行政拘留措施。

　　如建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的，其负责人将会予以拘留；对于违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的，对其负责人及相关责任人予以行政拘留；对于通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的，对企业责任人予以行政拘留；对于生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的，对企业责任人予以行政拘留。行政拘留措施的采用具有极大的震慑力，对那些推卸责任的企业将起到有效的威慑作用。

　　二是，针对发生重大环境违法事件的地方政府及环境监管机关的主要领导，设立引咎辞职制度。

　　出现如下情况，主要负责人应当引咎辞职：因监管缺位、越位、不到位以及其他一些环境行政违法行为，如不符合行政许可条件准予行政许可的；对环境违法行为进行包庇的；依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；应当依法公开环境信息而未公开的；将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的等。设立引咎辞职制度，通过与地方政府及环境监管机关的主要领导政治前途挂钩的作法，可以促使其忠实地履行法律规定的职责。

　　三是对企业规定了按日计罚的措施。

　　即对那些责令其限期整改却屡教不改的企业，从责令整改之日起开始按日计算罚款，并且鼓励各地方按照其地方实际设定罚款数额。这种严厉的制裁措施有利于遏制那些心存侥幸的企业的侥幸心理，并解决违法成本低而守法成本高的问题，做到原则性与灵活性的有效结合。

　　加强公民参与发挥社会的参与和监督作用

　　法治社会应当是一个充分发挥公众监督作用的社会。只有加强社会与市场参与和监督的渠道建设，建立有序参与、表达、申诉和监督的制度和机制，吸纳他们共同操持国家事务，才能使公众身临其境地理解国家和社会建设的难处，才能形成国家的法治文化和氛围，才能化公众的不满与不合作为积极的参与和合作。

　　从政府能力上看，环境保护需要常态性监管，而政府监管力量发现环境违法行为是具有偶然性的，受制于视野有限的不足。相对于广泛的违法行为而言，政府因为力量不足经常出现现场监管缺位的现象，对所发现的违法行为作出处罚，具有个别性和偶然性的特点，不能全面、有效地打击违法行为。而在绝大多数场合，社会公众监督资源非常丰富，他们的发现与监督力量是常态存在的。

　　由于1989年的《环境保护法》过分强调行政力量的管控作用而忽视公众自发的常态性发现与监督力量，导致环境保护中的钓鱼执法、选择执法、寻租式执法、非文明执法、限制式执法、运动式执法、疲软式执法、滞后式执法等执法方式越演越烈。最终，执法不公、执法缺位等问题层出不穷，环境法律规范的实施“走了调，变了样”，环境法作为一个部门法所具有的独立功能也没有得到有效地发挥。

　　此次修订《环境保护法》，在公民参与和监督方面有了很大的加强。在立法结构方面，增设了“信息公开与公众参与”一章，并具体规定了建立公众与政府、公众与企业的互动机制。

　　此外，为了实现保证公民参与的有效性，督促地方政府依法履责，摈弃地方保护主义的目的，此次修订还设立了环境公益诉讼制度，即对环境监管机关的环境保护履职缺位、越位和不到位，污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的，对生产经营单位的环境污染和生态破坏行为，在设区的市级以上民政部门依法登记的相关社会组织（如从事环境保护工作满五年且信誉良好）就可以向人民法院提起环境公益诉讼。此项制度的设立，将对保护区域和流域环境起着相当重要的作用，是中国环境保护法治史上一项重要改革举措。

　　(作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

编辑：尹盼秋