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以人为核心：我国城镇化建设的新理念

//m.auribault.com 2014-04-21 来源：福建日报

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　　□杨贵华

　　十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”在城镇化的问题上强调“以人为核心”，是坚持科学发展观的要求，具有很强的现实针对性，体现了我国在城镇化建设上的新理念。

　　“城镇化”一词出现要晚于“城市化”，它是一个中国特色的概念。由于中国人口多，城市设置门槛要求高。在经济较发达的南方地区，有的镇常住人口多达几万人甚至更多，但依然为镇的建制。城市化梯次推进，也有一个由小城镇到小城市、由小城市到中等城市再到大城市的过程。可以说，城镇化是一个更能确切表述我国发展实际的概念。就其本质而言，“城镇化”和“城市化”是一致的。“城镇化”概念中的城镇本身就涵盖了城和镇，指的就是人类生产、生活由以农村为主向以城镇为主转变的过程，也是城市特质不断生成并向农村扩散的过程。在这一过程中，小城镇不仅是连接城市和农村的过渡形态，也是城市特质和城市文明向农村扩散和传播的中间环节，但中国要实现工业化进而走向经济、政治、科技、社会、文化以及人的素质等全方位的现代化，更要发挥城市的引领作用和辐射功能。

　　20世纪90年代以来，工业化在我国的继续推进和城镇化的提速，客观上对城镇建设和发展提出了新的要求。进入新世纪以来，随着“大中小城市和小城镇协调发展”方针的提出和正式确定，全国各地城镇化步伐进一步加快。30年来，我国城镇化取得了巨大成就，2013年年底，我国城镇化水平已超过54%。人口向城镇、非农领域的持续快速转移，标志着我国正迈进以城镇为引领、以工商服务业为主导的现代社会。但是，我们在看到城镇人口比重上升、城镇数量增加、城市规模扩大等数量指标上的积极进展时，还必须把握城镇化的本质内涵和根本目标。城镇化具有多方面的丰富内涵，但其根本目标是通过城市特质和城市文明的建构和扩展，全方位提高城乡居民（包括身份转变中的居民）的生活质量，增进他们的福祉。

　　城镇化的一项重要工作就是推进“村改居”。工业化和城镇化在我国的快速推进，一方面需要大量农村集体性质的农业用地转为非农业用地，这就是所谓的“土地城镇化”；另一方面，又需要成建制地将失地农民转变为城镇居民，纳入城市体系，实现户籍身份、就业身份等的转变。“村改居”工作开展以来，取得了多方面的成绩，但也存在一些问题，具体表现在以下几个方面：其一，在一些地方，“村改居”只是简单地换牌子（将“村民委员会”更名为“居民委员会”）、换户口（户籍由农村户籍转变为城市户籍），“村改居”社区居民并未实现就业方式的“非农化”转变；其二，在社会保障和公共服务方面，“村改居”后居民也没有享受城市居民的权益，实现与原城市居民同等化待遇的目标依然艰巨；其三，居民主体意识缺位，“村改居”过程对失地农民来说，更多的是一个“被城市化”过程，多数人只是“村改居”过程中的被动参与者，尚未成为“村改居”过程中的能动的主体和积极建设力量；其四，农民的合法权益不同程度受损，失地农民及其子女如何生存和发展？这一问题现实地摆在人们面前，也成为地方党政组织“执政为民”需要破解的难题。为了保障失地农民的未来生计和生活，许多地方实施失地农民就业培训和转产安置工作，有的城市还出台“土地换社保”政策，尽力减少“村改居”给失地农民带来的风险和压力。

　　其实，“村改居”不是简单地将“村民委员会”更名为“居民委员会”，或居民户籍的变更，也不只是道路、居住环境等硬件设施的建设，同时也要在组织管理体制、公共服务和社会保障等方面与城市对接。就村民而言，也是从业领域、生活方式、行为习惯、思想观念等多方面的转变。更为重要的是，推进“以人为核心的城镇化”，绝不能以牺牲进城农民工群体和“村改居”失地人群的利益为代价换取城镇化，也不能为了城市化率的指标，而不顾实际进行“一刀切”。在城镇化问题上，必须坚持“以人为本”的科学发展观，必须把增进城乡居民的福祉作为我国城镇化建设的出发点和归宿。城镇化是手段，城乡居民的福祉才是目的。“以人为核心”就是要富裕农民、造福人民。

　　集体资产产权改制是当前“村改居”面对的最大难题。在探索实践中，一些城市创造设计出了社区股份合作制。这一模式以产权的形式确认了成员的主人翁地位，较好地适应市场经济和城市化发展要求，并利用农村集体经济制度的遗产让成员普遍受益，但还存在着需要进一步破解的难题。十八届三中全会《决定》提出赋予农民对集体资产股份有偿退出的权利，今后要在政策上设计允许社区股份合作制适度股权流转。

　　经过多年的建设和发展，我省城镇化率逐年提高，2012年全省城镇化率达到59.6%，城镇化的质量也在稳步提高。为了更好地推进城镇化发展，2012年我省出台了《关于积极推进城镇化发展的十二条措施》。今年省政府工作报告在“积极稳妥推进新型城镇化”部分，从有序推进农业转移人口市民化、优化城镇空间布局和形态、大力提高城乡建设水平、加强和改善城镇管理四个方面进行部署，贯穿其中的主线就是“以人为核心”。十八届三中全会《决定》还提出，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。近年来，我省在城市社区建设中开始探索外来常住人口与本地居民“同居住，同管理”，今后还要积极推进“同服务”，让更多的“新市民”分享城镇化发展成果，为他们真正融入城市创造条件。

　　（作者为集美大学政法学院院长、教授）

编辑：尹盼秋