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使环保组织成为环境公益诉讼的主力军

//m.auribault.com 2014-03-18 来源：深圳特区报

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空气污染漫画：冯大美

　　引子

　　“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。”政府工作报告里的表述振奋人心。然而，近年来一些环保部门职务犯罪“腐败高发”的现象也引人注目。参加“两会”的部分代表委员表示，在一些地方，部分环保官员与企业勾结，向治污、排污等环节伸手，以治理污染为天职的环保部门竟成为环境污染“合法化”的代言人。如何看待这种现象？怎样破解环保腐败，让环保执法硬起来？本期“思与辨”进行讨论。

　　■ 主持人：尹传刚（深圳特区报记者）

　　■嘉宾：蔡先凤（宁波大学法学院教授、中国环境资源法学研究会常务理事）

　　喻锋（华南理工大学公共管理学院副教授、政治学博士）

　　刘国强（四川外国语大学新闻传播学院教授）

　　比污染更可怕的是“以污养污”

　　主持人：在一些地方，环保部门发现环境污染企业，或者接到群众举报，也去查，最后以罚钱了事，环保部门得了罚款，污染企业继续存在，双方皆大欢喜。在一些省市污染企业“扎堆”的地方，环保部门“衣食无忧”。如何看待这种现象？

　　刘国强：这类现象往轻了说，是环保部门不作为的表现，往重了说，其背后往往与各种腐败行为有关联。经济处罚作为一种对违规企业的处罚方式，本身并没有什么问题，毕竟不可能对所有造成污染的企业都立即关停。问题在于，这种处罚是不是真正有利于对污染行为的整改，罚款只是第一步，之后应该对发现的问题限期整改，整改不力者加重处罚，直至将其环评为不合格企业并依法处治。若罚款只是形式，环保部门缺乏相应的跟踪监管措施，罚过之后，污染照旧，就说明环保部门无意于进行环保治理，而是与企业形成了利益共同体。

　　喻锋：环保部门出于部门利益而热衷于罚款，没有尽到管理部门的监管职责，是一种渎职和腐败行为。有的地方政府动员各部门的力量“为地方经济发展保驾护航”，有时候却成了为污染企业“保驾护航”。企业与地方政府之间往往存在着复杂的利益关系，甚至互相利用。环保部门作为政府的一个部门，环境执法经常受到多方面的干扰和破坏，索性就消极被动地以行政处罚权作为履职的核心要义，既不影响地方GDP，又增加了罚款收入。此外，虽然近年来各项专项财政转移支付强化了地方政府的环境治理能力，但不少地方尤其是县市一级政府仍然面临事权财权不匹配的境况。由此，环保部门与排污企业的默契已然达成，各取所需，唯有公众均享的环境惠益被折损。

　　蔡先凤：面对环境污染，环保部门未能依法主动履行职责，甚至总是后知后觉，或者以罚代法、以罚代管，“以污养污”就是典型的庸政懒政思维和主动放弃监管的行为，比污染企业更可怕。为了推动地方经济发展，政府及环保部门的官员“主动”与污染企业结成利益共同体，模糊了政府与企业的关系和界限，沦为污染企业的强大保护伞，甚至助纣为虐。这样做的恶果是，生态环境质量下滑，环保腐败滋生，政府的公信力降低。

　　监管与被监管关系异化为沆瀣一气的利益同盟关系

　　主持人：为什么会出现“以罚代管”、“以污养污”等环保腐败现象？

　　刘国强：我觉得主要有以下原因：污染现象的存在有利于环保部门申报环保经费，似乎污染严重度与“排污费”数额成正比。前些年有媒体报道，在黄河流域一些省区污染企业“扎堆”的地方，环保部门衣食无忧；而在污染企业被大量关停的地方，环保人员却连工资都发不出；地方政府为了经济的粗放式发展而对环境问题睁一只眼闭一只眼，环保部门在这种情况下只能降低标准，往往就体现在一罚了事上；环保部门甚至政府主要领导存在腐败行为，污染企业与管理部门及相关领导形成复杂的利益关系，陈光标在两会上就报料说，一些环保部门领导或其亲戚参股污染企业；环保部门出于部门利益，热衷于“以罚代管”，这在某种程度上也是许多行政管理部门的通病。

　　喻锋：环保执法部门“放水养鱼”，污染企业成了其“衣食父母”，这当真是无比滑稽的一幕。“吃人家的嘴短”，如此，环保部门与排污企业之间的关系势必会变味，由法理上的监管与被监管关系，异化为沆瀣一气的利益同盟关系。

　　当环保部门与执法对象之间，未能实现完全的利益切割，所谓治污者与排污者，不过是维系着一种微妙的、相互依存的共生关系。只要议价交钱，哪还管“污水滔天”。在此格局内，公共利益成为最大的牺牲品。如此悖天理、违法律的鄙陋行径。

　　建立环境污染责任终身追究制、环境信息强制公开、发展和壮大环保组织

　　主持人：环保部门不称职，不作为，或者干脆和污染企业穿一条裤子，到底该怎么做才能让环保执法硬起来？

　　喻锋：上级反贪和反渎部门，要盯紧地方环境污染事件中的腐败问题与渎职问题，做到像李克强总理说的那样，对那些熟视无睹、监管不到位的监管者要严肃追查责任。把环保执法人员也赶进法治的“笼子”里，让他们不敢恣意妄为。加强对环保部门执法的监管力度，建立评管分离制度，使环境评测专业化，环保评价、执法管理、处罚收益各自分开，以避免环保部门与企业形成利益关联，减少执法权力的寻租空间。

　　刘国强：环保执法不力，涉及深层的环保治理的机制性问题，要让环保执法硬起来，我觉得需要做好以下几项工作：首先需要保证环保部门的独立性，使环保执法与企业和地方利益分割开来。地方环保部门在人事、经费、行政权限等方面都受制于地方政府，这使其难以有效履行职责。完善对环保执法的评价机制，建立严格的绩效评价和奖惩制度。根本而言，须完善环保执法的制度建设，使环保执法程序公开、透明，使权力与责任挂钩、权利与利益脱钩。这样，环保执法才能真正硬起来。

　　蔡先凤：面对这种严峻的环保腐败形势，建议建立环境污染责任终身追究制。对那些失职渎职、徇私枉法等造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应终身追究。

　　实行政府和企业的环境信息强制公开制度。政府和企业要向群众说真话，特别是涉及人民切身利益的环境信息，要主动让人民了解环境质量的真实情况。这样将使权力滥用、权力异化、权力寻租、违法行政、行贿受贿等环境腐败问题无处藏身。

　　发展和壮大环保组织的力量，使环保组织成为环境公益诉讼的主力军，切实保障公众参与环境保护的法定权利。环保组织作为独立于政府和企业的第三方，法律法规应明确环保组织成为环境公益诉讼的主体资格，让更多的环保组织有效开展环境公益诉讼活动。只有形成全社会的环保合力，才能让环保执法硬起来，真正实现既有硬制度又有硬执行的长效机制。

编辑：尹盼秋