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城镇化进程中生态治理困境与破解之道

肖磊 //m.auribault.com 2014-11-02 来源：光明日报

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新华社发

　　城镇化是一个国家或地区经济发达程度和社会发展进步程度的标志，而生态环境是人类社会生存和发展的基础，城镇化与生态环境是一种相互影响、相互依存的关系。2014年政府工作报告提出，“城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”。随着我国城镇化进程的迅猛推进，我国城镇生态环境正面临严峻挑战。资源过度消耗、环境污染加剧、生态系统破坏严重、生态安全隐患突出等生态问题成为制约我国城镇化发展的主要因素。如何治理生态环境，如何破解城镇化进程中的生态治理困境，成为当前急需解决的问题。城镇化进程中的生态治理是个复杂的系统工程，需要政府、企业、公众共同努力，创新工作机制，构建多层次全方位的生态治理模式，推动我国社会经济的可持续发展。

　　城镇化进程中的生态治理困境

　　生态治理理念认知缺失。观念上重经济效益轻生态效益。长期以来，我国经济粗放型增长特征显著，地方政府重经济轻环保，工业领域采用“开采—生产—消费—废弃”的生产模式，具有非循环、高耗能、高污染、高排放等特点，造成工业生产能耗、废水排放量、固体废弃物明显高于世界平均水平。政府对环保教育不够重视，环境教育流于形式，公众生态保护意识淡薄，大大忽视了城镇化进程中的生态风险。

　　生态治理制度机制缺乏。缺乏生态保障机制导致生态环境恶化。在城镇化建设过程中，缺乏保护环境的机制。对环境产生重大影响的建设项目，缺乏有效的监督机制；生态环境遭受人为破坏后，没有必要的补偿机制，导致生态得不到修复；合理的价格机制的缺失导致农民土地被征用后权益难以得到保障。缺乏约束机制导致“城市病”加剧。一些地方政府简单地将城镇化理解为“造城运动”，过分追求规模经济，对城市规划建设缺乏必要的约束机制，导致各类园区一哄而起，大量农田被滥用，大量资源能源被消耗。环境法律法规体系不完善，环保部门执法不到位，环境监管机构种类杂乱责权不分，环境治理投入少等，都制约着我国城市生态环境治理力度。

　　生态治理主体责任不明。城镇化建设是一项复杂的系统工程，需要政府、企业、公众等各方密切配合和共同参与，但目前却存在治理主体责任不明等问题。生态治理需要政府部门通力合作，但政府部门条块分割，很难发挥整体合力效能。就企业而言，企业是市场活动的主体，以追求利润最大化为目标，为增强竞争力千方百计降低成本，不愿过多投入资金进行生态治理。就公众而言，生态治理需要公众的积极参与，但由于缺乏必要的制度保障和参与途径，导致公众参与积极性和主动性不高，影响着治理的广度和深度。

　　城镇化进程中生态治理困境的破解策略

　　树立城镇化可持续发展观，构建生态治理的法律保障机制。解决城镇化生态治理困境，要坚持人与自然和谐的生态文明观，坚持城镇化建设的可持续发展观。要找到城镇建设与经济发展的平衡点，妥善处理人口、资源、环境和发展的关系，正确处理城镇化与生态环境治理的关系，科学处理经济发展规模和环境容量的关系，合理衡量生态环境资源的承载能力，推进经济、社会与生态的可持续发展。要构建生态治理的法律保障机制，推动环境法制建设。当前我国已经制定了《环境保护法》《水土保持法》和《循环经济促进法》，为生态环境治理提供了一定的法律保障。未来要针对城镇化建设特点，将环境法规与政治经济政策相结合，构建符合城镇化建设需求的生态环境法律治理体系，不断完善环境保护法律保障机制。

　　明确生态治理责任主体，构建全方位多层次的生态建设机制。生态治理是一项复杂的系统工程，要实现生态治理的制度化、规范化和专业化，需要建立符合城镇发展要求的生态建设机制，构建政府主导、企业推动和公众参与的全方位、多层次、全员性的生态合作治理模式。要发挥政府的主导作用，强化政府对城镇生态环境的管理。树立以人为本的城镇化发展理念，合理定位政府角色，认真落实政府环境监管责任，严格执行城镇环境管理制度。要增强企业的环保责任感，构建企业的生态推动机制。要关停并转高污染企业，严格控制工业污染，加强企业环保自律，积极引导企业参与生态治理工程。要充分调动公众参与积极性，引导公众通过提升自身素质和加强自我管理促进生态环境治理，形成人人节约资源、保护环境的社会氛围。

　　推动经济结构调整和产业转型升级，构建生态治理的财力保障机制。环境问题的实质是发展问题，解决城镇生态治理困境，最终是要处理好环境建设与经济发展的关系，调整优化经济结构，转变经济发展方式，推动产业转型升级，走新型城镇化道路。要大力发展第三产业，提高服务产业比重；改进粗放型第二产业，发展技术密集型经济；提高第一产业科技水平，推进农业的规模化、产业化和现代化。解决城镇生态困境，还要建立财力保障机制。要加大对生态治理的财政倾斜和信贷投资，按照“污染者负责、开发者保护”的原则处理生态治理问题；加大城镇生活污水、生活垃圾及工业废弃物等环境设施建设投入力度；建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，强化自然资源的资产化管理制度，形成生态治理的开放型多元化投资体制。（作者单位：中南财经政法大学统计与数学学院；本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“房屋租赁核算对GDP和消费率影响研究”［编号：14YJC910003］的阶段性研究成果）

编辑：周文