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市政债发行需多项改革配套推进

□李洪侠 //m.auribault.com 2014-05-30 来源：《经济参考报》

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　　新型城镇化规划指出，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。近日又出台《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，批准上海等10省市自发自还1092亿元地方政府债券，结束了该不该发行市政债的讨论。

　　市政债要平衡收入和风险

　　所以要建立市政债制度，一是因为我国处在工业化、城镇化中期，经济发展和城市建设资金缺口较大。截至2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务2 0 .7万亿元，其中地方政府债务占52 .6%。地方债中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出占86.8%。即使如此，很多领域的基础设施和公共服务仍不能完全满足需要，比如保障房。二是因为既有融资方式不够规范，风险较高。占地方政府有偿还责任债务50%以上的银行贷款和发行债券是地方主要融资手段，现行制度下两者不够规范透明，政府隐性担保导致部分商业银行放松贷款条件和贷后管理要求，地方负债规模和潜在风险不断积累。预算软约束，加上融资平台发行和管理不公开，缺乏监督，提高债务违约风险。因此，2009年为稳定经济出台了增加融资平台贷款措施，但不久又开始防范风险、抑制地方政府债务过快膨胀。现行财税制度下，我国地方政府财力与支出责任不匹配，缺乏自主规范的融资途径。特别是当前经济转型升级，税收和土地出让收入增速回落大势所趋，银行贷款期限短难以满足基础设施建设的长期资金需求。“征税+卖地+贷款”的地方政府融资模式，需要向“征税+债券+贷款+政府性基金”转变。市政债正是在这一背景下提出的，其核心就是要尽可能满足地方融资需求，同时防范地方债风险。

　　市政债要求市场化、透明化、可追责

　　与城投债相比，市政债最大特点是规范，这就要同时发挥市场和政府作用，强化预算约束。首先，市政债是地方政府向社会借债。这需要市场进行公平的信用和偿债能力评估，通过利率价格信号将风险前置。其次，我国社会结构中政府处于强势地位，仅靠社会机构不足以约束地方政府行为时，需要上级乃至中央政府对债务进行风险预警，特别是要明确责任追究办法。一方面要落实2013年中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，把政府负债作为政绩考核的重要指标，对盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。另一方面要加快完善社会各领域诚信记录，对政务行为进行记录，防止不顾实际过度扩大发债规模行为。遗憾的是，今年的地方债自发自还试点方案没有提及责任追究。再次，真正实现市政债规范化的前提是足够公开透明。只有及时公开地方政府的信用评级、债券发行使用和偿还等基本信息、地方政府财政经济运行情况等，接受社会广泛监督，才能最大限度地保证市政债的规范化，达到设立市政债制度的目的。

　　各级地方政府都是理论上的发债主体。市政债应遵循“谁受益谁出钱、谁发行谁偿还”的总体原则。虽然地方债自发自还试点仅包括部分省和大城市，但是新型城镇化过程中，省市县乡政府都可能成为城市群发展的受益者，本地投资者都具有信息优势，因此都是理论上的发债主体。但现实中是否发债还受到必要性和可能性约束。未来决定哪级政府是发债主体，关键靠完整的信息公开和公正的信用评级。

　　我国市政债应包括规范的城投债。国际经验显示，地方政府债券可分为一般责任债券和收益债券。前者由地方政府发行，投向完全公益性项目，以发行人的完全承诺、信用和税务能力为偿债保证；后者是为项目或企事业单位融资而发行的债券，以发行人所经营项目的收入能力和财务自立能力来作担保。我国的城投债尽管有很多地方不够规范完善，但它较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，形成了大量优质资产。更为重要的是，大多城投债项目有较好经营收入，债务偿还能力较强。如2013年地方债审计报告显示，用于土地收储债务储备土地16万公顷；用于城市轨道交通等交通设施的债务，形成了相应资产，而且大多有较好的经营性收入。也就是说，只有少数完全没有经营收入或者收入过少的项目，需要政府以税收收入偿还，是市政债中的一般责任债券。新增有收入的项目和存量城投债项目，可以转成更加规范的城投债，作为市政债中的收益债券。

　　发债规模和利率应实行下限或公式管理。今年的试点方案明确限定了发债规模，同时要求债务发行利率参照国债发行利率和市场利率。这是试点时期探索路径、积累经验的稳妥选择。但是，如果市政债放开，则应在具体规模和利率方面更加宽松。比如债务规模方面，只提出对年末债务余额与当年G D P　的比率、年末债务余额与当年政府综合财力的比率、逾期债务率等主要指标下限，或者根据地方财政经济情况设计债务规模公式；利率方面，弱化发债前环节管控，强化发债后环节的跟进监管，既充分发挥市场决定价格的作用，同时也加强政府在债务风险预警方面的功能。

　　应放在地方政府融资背景下考虑

　　市政债是财税体制改革的一个部分，也与金融市场密切相关。不能就事论事，而要将其放在地方政府融资大背景下考虑。一是加快推出权力清单，界定政府和市场边界的同时，理清各级政府的支出责任，划定地方政府支出范围。二是推进全口径和公开化为主要内容的预算改革，让政府的收支在阳光下运行。三是完善地方税体系，规范转移支付，尽量给各级政府以稳定可靠的收入来源，当然这涉及行政层级压缩或者财税管理体制的改革。四是建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表。五是改革债券二级市场分割局面，提高流动性，扩大对外开放。六是加快党政机构改革，切实实现公职人员只减不增，防止因人设事等潜在思维作用，使得权力清单效果打折扣。

　　(作者为中国金融四十人论坛青年研究员)

编辑：尹盼秋