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深化财税体制改革的法治架构

白晓峰 //m.auribault.com 2014-05-06 来源：光明日报

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　　今年是全面深化改革元年，财税体制改革备受关注。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”对此，财政部部长楼继伟日前表示，财税体制改革有三方面的主要任务，即预算改革、税制改革、中央和地方事权和支出责任划分，“要落实税收法定原则，今后税收条例要逐步改为立法”。

　　笔者认为，在法治国家语境下，法治精神应深度渗入财税法，而赋予财税法公共财产性则是深化财税体制改革的关键。

　　税收法治化

　　在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时，习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。

　　从各国发展经验看，经济社会的发展程度和水平与政府提供公共物品的“质”和“量”密切相关，而“质”与“量”来源于国家财政。改革开放以来，中国经济发展成就令世人瞩目，政府对国债增发、政府采购、税收减免等各种财税政策工具的运用功不可没，而财政政策工具能够有效运用则源于财税法的有效保障。

　　财税法是划分公私财产和国家权力与公民权利边界的手段，其“权力中心主义—债权债务关系—公共财产法说”的历史演变，折射的是国家保护性和国家生产性的财税法哲学。在我国当前语境下，前者强调国家对规则包括法律规则的执行，后者强调国家为公民提供各种公共产品的地位和职能。税收法治化，正是对这一逻辑的理性解读。

　　财税对于经济社会发展具有不可替代的支撑作用，其法治化水平关乎一国经济社会的全面、协调发展，关乎每一位公民的权利实现。在全面深化改革的今天，构建科学财税法体系，已是时不我待。

　　“公共财产法”应运而生

　　近十年来，我国财税立法一直行进在改革路上。着眼于法律与社会的互动，财税立法的方向从过去强调宏观调控法到如今被确立为公共财产法。

　　财税法以转移公民私有财产为制度起点，既包含政府对公民施加的权力，又有对公民权利的保护，还体现公民与社会各领域其他利益相关者之间的权利配置。其取之于民，用之于民的制度逻辑，要求公共财产的支出要征得民众同意，最终让民众受益。这给财税法的发展提出了新要求，即如何尊重税收立法权的界限与克服财税立法现状长期存在的张力，在二者之间做出某种适度的切离，其意义在于：理解过去，体现对中国相应经济社会发展阶段财税立法的尊重；矢志创新，反映了我国社会主义市场经济的发展规律。

　　财税法治的制度基石源于权力制衡，这种制衡既表现为政府机关内部的权力制衡，又体现着公民与社会对政府权力的外部制衡。党的十八大提出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”这样的表述，蕴含了政府致力于公共财政逐步向民生领域倾斜的决心。“公共财产法”的提出，可以说是应运而生，其定位符合财税法自身的制度逻辑。

　　构建公共财产法体系

　　公共财产法体系包括财政收入法、财政支出法和财政管理法。财税法要做的，正是利用数十年来法律与社会变迁带来的契机，在新的社会条件下，重新赋予其公共财产性，让其发挥权力制衡功能。

　　首先，建立以分配公平为核心的财政收入法体系。完善《预算法》是财政收入法治化的起点。预算法的制度逻辑要求政府控制收入、支出以及支持相关信息公开，现阶段政府和公民关注的“三公经费”公开、透明，就是其内容的一部分。如果说《预算法》是应对收入差距问题的钥匙，那么优化财政收入法体系中的具体财税法律制度就是收入分配调控得以落实的关键。从我国当前实践看，改革的具体路径是：尽快建立以家庭收入所得为主要课税税基的综合与分类相结合的个人所得税法制度，确立“宽税基，低税率”的个税改革方向；稳步推进房地产税改革，遏制炒作房产的行为，将房地产调控与筹集财政收入、分配正义结合起来；确立非税收入法治化通道，规范政府的各项收费行为，扩大“费”改“税”的范围；增强消费税在财政收入当中的比重，在新时代下合理调整消费税的征税范围，重新界定奢侈品和高端消费的内涵和外延，引导居民合理消费；开征遗产税与赠予税。

　　其次，构建以促进公平为核心的财政支出法体系。制定体现分税制财政理念的《财政转移支付法》，是财政支出法治化的中心。从宏观层面来说，《财政转移支付法》是落实财税法作为公共财产法属性的支点，对于促进财税扶持法治化，规范中央与地方政府间以及地区间财政转移支付的范围、力度和程序，缩小地区间经济差距有着积极的作用。从微观层面来说，要逐步减少财政支出中投资性支出的占比，加大加快财政资金向民生倾斜的力度。具体来说，要建立支持中小企业、“三农”等可以增加弱势群体收入行业的税收优惠制度；加大教育、医疗和社会保障方面的财税支出，缩小地区间、城乡间的公共品供给方面的差距。

　　再次，完善以保护公平为核心的财政管理法律制度。稳步推进省直管县体制，是财政管理法律制度顺利推进的有效尝试。省直管县财政管理体制改革，可以在很大程度上解决行政层级过多导致的财政支出过多、低效率问题，便于省级政府统筹安排财政支出、协调省内发展，增加财政管理透明度。当然，由此可能给省级政府带来的财政压力，要依赖于地方政府税权的重新配置。结合我国的实践，要重新配置中央与地方间的税收管理权限，提高省级政府的财政收入；完善财税征管法律制度，建立有利于推进收入分配公平的监管网络体系，使财政收入与支出实现透明化、有序化、民主化和法治化。

　　（作者单位：山西财经大学法学院）

编辑：尹盼秋