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建立现代财政制度是深化财税体制改革的关键

杨洁 //m.auribault.com 2013-11-18 来源：西安日报

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　　党的十八届三中全会明确指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。建立现代财政制度的前提是厘清政府与市场的关系，并在此基础上明确界定公共财政的职能。当前，我国的财政制度建设正面临功能性公共财政和管理性公共财政建设的双重任务。依据十八届三中全会建立现代财政制度的要求，应着力于以下方面：

　　完善立法，透明预算。无论从公众期望还是现实情况看，我国的财政离真正意义上的公共财政还有较大距离，公共财政透明度差，预算立法、执法严肃性不足。新的《预算法》几经风雨，因各方意见难以统一仍处于停顿状态。《预算法》修订争议颇大，预算管理程序不合理，预算法治程度不高，上级政府常常在年中出台政策，导致资金拨付不及时，下级政府的预算无法编制、执行。建立现代财政制度，必须完善财政立法，树立全口径财政、“财政统一”的基本理念；以法治为导向，建立“科学规范、完善透明”的预算管理体制；改变财政收支管理碎片化的现状，宏观上确定财政收支规模和财政结构调整的方向；加强人大和审计部门对全口径财政收支的审批和事后审计；从财政预算的编制、执行等方面能完整、透明地展示政府的财务信息，预算报告透明化、通俗化，增强社会公众对预算的理解度，推进财政预算的透明；建立跨年度预算平衡机制、权责发生制的政府综合财务报告制度和规范合理的政府债务管理、风险预警机制。

　　明确事权，提高效率。财政体制是国家治理的基本架构，事权与支出责任的划定是财政体制的基础。从我国财政体制中的事权责任划定看，中央与地方财力事权不对等，转移支付比重过大。统计显示，2012年，全国公共财政收入里，中央财政收入占比为47.9%，地方财政收入约为6.1万亿，占比为52.1%。公众的基本看法是：中央事少钱多，地方事多钱少。由于制度设计不合理，财政支出责任下移，为了应对日益增大的经济建设支出，地方不得不依赖于土地出让金、非税收入等；此外，为缓解地方财政的窘境，政府转移支付占公共财政支出的比重已超过35%，远超其他国家。从财政支出的领域看，经济建设性支出比重过高，社会福利性支出比重较低，政府行政成本过高。以全口径综合考察，我国的经济建设支出比重近50%，远远超出了发达国家经济建设支出占比10%左右的水平；我国的社会福利性财政支出比重约为30%左右，远低于发达国家60%-70%的比重。这种现状的原因是，一方面，我国中央和地方安排的经济发展性支出名目繁多，另一方面，社会福利制度不健全，城乡公共服务缺乏系统性安排，财政可持续性堪忧。今后，应保持中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，进一步理顺中央和地方的收入划分；加快改进财力分配方式，增强地方财政自主支配权，改善基层财政；逐项讨论明晰中央与地方的事权和支出责任，适度上移、增加中央与省级政府承担的支出责任；适当压缩转移支付规模，调整转移支付结构，可通过专项立法的形式，明确转移支付的分配标准和程序。

　　完善税制，稳定税负。目前，我国的宏观税负过重，非税收入比重过高。1994年财税体制改革时，财政收入约为5218亿元，2012年底，我国财政收入11.7万亿元。按国际可比的口径算，我国的宏观税负已占GDP的35%左右，远超出了世界银行确定的上中等收入国家23%的最佳宏观税负水平；非税收入比重过高。2010年，我国的非税收入占GDP的比重已达40%多，其中土地出让收入在内的政府性基金收入尤其明显。财税管理的重点是现代财政制度建设，财税改革重点是制度建设，要使财税制度更加成熟定型，应按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，清理规范税收优惠政策，完善国税、地税征管体制；深化增值税改革，推动间接税向直接税转型，强化直接税的征管能力，逐步提高直接税比重；依据社会发展要求调整税种，开征资源税、环境税、遗产税等，通过税制合理化减少税收扭曲。我国宏观税负过高的原因是正处于基础设施建设的高峰期，社会福利体系不健全，社会福利刚性支出比重加大，加快建设与福利支出的双重需要使得短期内宏观税负很难降低，同时，我国宏观税负已处于较高水平，也不宜在短期内开征多项新税种，而是应稳定宏观税负，尽可能实现财政收入与公众需求的预期平衡。

　　伴随着中国走向一个现代化国家，建立与基本国情相适应的现代财政制度，是构建良序法制社会的必然要求。政府财政权力的制衡是未来政治体制改革的关键，只有政府的征税权和用税权得到实质性制衡，才能体现财政的公共性和法治性，形成完善、稳定的现代财政制度框架，优化公共资源的配置、运营效率。

　　（作者系省委党校政经教研部副教授）

编辑：尹盼秋