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建设法治国家必须首先建设法治政府

//m.auribault.com 2014-11-24 来源：南方日报

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　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”确定为全面推进依法治国的六项重大任务之一。《决定》要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。深入推进依法行政，加快建设法治政府，既是全面推进依法治国的题中之义，也是建设社会主义法治国家的关键环节。如果作为实施国家法律法规重要主体的各级政府能够忠实于法律，带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序，那么，必将有助于法治国家的建设，进而促进法治社会的建设。

　　建设法治政府是建设法治国家关键

　　《决定》不仅突破了以往对于依法行政的概要提法，而且明确了建设法治政府的路径选择

　　党的十八届四中全会审议通过的《决定》提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，不仅要求做到“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，而且将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”确定为全面推进依法治国的六项重大任务之一。这充分说明，深入推进依法行政，加快建设法治政府，既是全面推进依法治国的题中之义，也是建设社会主义法治国家的关键环节。

　　之所以说建设法治政府是建设社会主义法治国家的关键，是因为各级人民政府作为国家权力的执行机关，不仅掌握着强大的公共权力、公共资源，而且肩负着提供公共产品、公共服务的重任，尤其是肩负着严格贯彻实施宪法和法律的重要职责。政府能否做到依法行政，政府权力能否得到约束，政府行为是否公正规范，不仅关系到法治国家的建设，而且关系到依法治国基本方略的贯彻。如果作为实施国家法律法规重要主体的各级政府能够忠实于法律，带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序，那么，必将有助于法治国家的建设，并进而促进法治社会的建设。

　　必须深入开展法治宣传教育，重点强化公务员特别是领导干部的法治意识

　　“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”要形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。政府公务员特别是领导干部首先要衷心拥护和真诚信仰法律，真正成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，这样才能推动全社会树立法治意识，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。同时，法律体系再完备、法律制度再健全，最终还要靠人来执行。而国家的绝大多数法律法规都是由各级政府来实施的，政府公务员特别是领导干部则是法律法规的具体实施者和执行者，他们的法治意识、法治理念、法治思维如何，直接关系到政府的法治行为、法治方式、法治形象，直接关系到人民群众的幸福安康和社会的和谐稳定，直接关系到建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家总目标的实现。所以，必须要在全社会深入开展法治宣传教育，弘扬法治精神，普及法律知识，在提高人民群众法治意识的同时，重点强化公务员特别是领导干部的法治意识。要把法治教育纳入公务员培训教育体系，作为公务员培训教育的重要内容，真正落到实处。

　　紧紧抓住全面深化行政体制改革这一建设法治政府的重中之重

　　法治政府必然是一个“有限政府”、“高效政府”，要求政府不仅要做到职能科学，不越位、不缺位、不错位，把自己该管的事管住、管好、管到位，而且要做到权责法定，法无授权不可为，法定责任必须为，提高行政效能和服务水平。《决定》明确提出，要“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”。不仅突破了以往对于依法行政的概要提法，而且明确了建设法治政府的路径选择。为此，必须紧紧抓住全面深化行政体制改革这一建设法治政府的重中之重，依法科学界定政府职能，优化设置政府机构，明确划分职责权限，不断健全规章制度，特别是要通过深化行政执法体制改革，厘清政府部门之间的权力边界，着力解决权责交叉、多头执法问题，为推进依法行政、建设法治政府奠定体制基础。

　　规范行政执法行为不仅是推进依法行政的重要内容，而且是建设法治政府的重要环节

　　深入推进依法行政，加快建设法治政府，既要高度重视立法工作，努力提高立法质量，形成完备的法律规范体系，真正做到有良法可依、有善章可循，也要高度重视执法工作，努力提高执法水平，形成高效的法治实施体系，真正做到有良法必依、有善章必循。为此，一方面，要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。从而依法规范、制约、监督决策者的权力。另一方面，要加强对行政执法活动的监督，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制，坚决排除对执法活动的非法干预，坚持严格规范公正文明执法。可以说，规范行政执法行为，做到执法严明，不仅是推进依法行政的重要内容，而且是建设法治政府的重要环节。通过规范行政执法方式、加大行政执法力度、规范行政裁量权，并对那些有法不依、执法不严、违法不究，以及野蛮执法、知法犯法、徇私枉法的各类违法行为依法惩处，追究其法律责任，必将有助于预防腐败现象的发生，维护法律的权威，促进法治政府建设。

　　不断完善政务公开制度不仅是政府密切联系群众、转变工作作风的内在要求，而且是建设法治政府提高政府公信力的重要举措

　　必须不断完善政务公开制度。法治政府必然是一个“阳光政府”、“服务政府”，不仅要求加强政府信息公开工作，提高政府工作透明度，而且要求不断完善政务公开制度，“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。不断完善政务公开制度，使政府的各项经济社会政策透明、权力运行透明，不仅是政府密切联系群众、转变工作作风的内在要求，而且是建设法治政府、提高政府公信力的重要举措。为此，必须不断完善政务公开制度，除了要进一步完善政府新闻发言人制度之外，还要加强电子政务建设，发挥好各级政府网站权威、全面、准确发布政务信息的平台作用，积极主动地回应各种社会关切，科学准确地解答各种法规政策，这样才有利于法治政府的建设。（唐晓阳：中共广东省委党校行政学教研部主任、教授；董娟：中共广东省委党校行政学教研部副教授、博士）

　　坚持依法改革，维护法律权威

　　现代法治国家的基本特征之一是以法律权威取代宗教权威、君主权威、专制权威，实现宪法法律至上。树立法律权威与建设法治国家是同一事物的不同表述

　　党的十八届四中全会《决定》再次重申了建设社会主义法治国家的总目标，并在加强宪法实施、依法执政、推进依法行政、保证公正司法、促进全民守法等方面作出了许多具体部署，以期推进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。其中，许多措施都指向了树立法律权威这一目的。现代法治国家的基本特征之一就是以法律权威取代以往的宗教权威、君主权威、专制权威，实现宪法法律至上，要求全社会尊崇法律并服从法律，所有的政治活动、经济活动、社会活动、个人活动都应当在法律框架内进行，各种社会冲突与纠纷也通过法律所规定的政治途径、诉讼途径来解决。所以，树立法律权威与建设法治国家可以说是同一事物的不同表述，法律权威完全树立之时，也就是法治国家建成之日。

　　建立宪法日及宪法宣誓制度，树立宪法权威

　　法律权威问题，首先涉及的是宪法权威问题，因为宪法是一个国家的根本法，无论从政治制度的集中体现，还是法律体系的母法角度出发，宪法的作用都是根本性的，宪法的权威也是最重要的。宪法是国家存在的法律基础，是政府行为的最高准则，是社会秩序的根本保证。在一个现代法治国家里，宪法无疑应当具有至高无上的权威。宪法权威对法治国家建设具有决定性的意义。《决定》重申：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”

　　2001年，中共中央、国务院决定将我国现行宪法实施日12月4日作为每年的全国法制宣传日。13年以后，《决定》提出将每年的12月4日定为国家宪法日。从法制宣传日到国家宪法日，并不只是简单的名称变化，更体现出一种观念变革，体现出将宪法作为立国之本，树立宪法权威的现代法治观念。《决定》同时提出建立宪法宣誓制度，这既是国家机关公职人员权力合法化的证明，也是附加于其身的宪法性义务的宣示。

　　按照遵守法律的方向解决改革过程中“破法”与“守法”的冲突

　　中国的改革路径被描述为“摸着石头过河”，其探索性的特征导致法律的稳定性受到影响。《决定》对此给出了明确的指引：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”标志着以政策为先导的改革将让位于以法律为先导的改革，改革过程中“破法”与“守法”的冲突将按照遵守法律的方向予以解决。

　　健全民主立法，为法律权威奠定正当性基础

　　法律权威的要素之一是法本身具有正当性，只有良性的法才可能具有充分的法律权威。而确保法的良性，只能依赖于在党的领导下高度的政治民主所确立的民主立法制度。农民、工人、知识分子、商人、公务人员等每一个社会阶层，都应当有自己的利益代言人参与政治活动、立法活动。不同阶层的利益表达与政治参与，是立法民主化、科学化的基础。《决定》强调要健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

　　完善行政诉讼制度，加强司法权对行政权的制约，树立行政法权威

　　建设法治国家，重点在于建设法治政府。要将政府行政行为纳入法治，仅仅依赖于政府机关及其公务员的自觉遵纪守法是不够的，更重要的是需要完善监督与制约机制。《决定》对此高度重视，为完善行政诉讼制度，排除地方保护主义影响，强化对行政行为的司法审查，提出了多方面的举措，包括最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区划重大行政和民商事案件；完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度；切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题；完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度；健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度等。相关内容在11月1日全国人大常委会审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中得到较全面体现。

　　加速司法改革，保证公正司法，提升司法权威

　　作为一种制度权威，法律权威的一个重要组成部分是司法权威。司法权威体现着法律被司法审判强制性地适用于现实生活，司法裁决得到大众和社会的认同与服从。司法权威的基础是司法公正。为保证司法公正，提升司法权威，《决定》不仅要求对司法活动的外部环境进行净化，禁止各级党政机关和领导干部干预司法活动，同时也要求对法院体系进行变革，探索设立跨行政区划的人民法院以及改革司法机关人财物管理体制，以维护司法活动的独立性；还着手改革法院内部工作机制，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，严格办案质量；积极推进民主司法、阳光司法，确保程序透明、公正及民众参与，维护司法活动的公信力。（吴军辉：中共广东省委党校法学教授、广东省人大常委会立法咨询专家）

　　努力形成科学有效的权力运行制约监督体系

　　行政机关承担着经济、政治、文化、社会等各个领域的管理任务，实施着80%以上的法律法规，各级政府严格执法是全面推进依法治国的关键所在

　　党的十八届四中全会《决定》强调“党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下”。法治是治国理政的基本方式，必然要求各级领导干部树立法治思维，掌握法治方法，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。对此，《决定》强调“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”。所谓知而后觉，在法治学习中促成法治思维，改变依法行政“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的局面。

　　第一，坚持宪法至上，维护宪法权威。《决定》明确：“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”建立宪法宣誓制度，旨在强调宪法这一根本大法在领导干部心目中至高无上的法律地位。

　　第二，选择规则依据，法律优先。在对权力边界的认识上，对于公权力的定位是法无授权不得为，法有授权必须为；对私权利的定位是法无禁止皆权利，法无禁止不得罚。“公民权利是国家权力的基础，国家权力是公民权利的保障。权利不是来自国家的恩赐，而是国家权力存在的合法性依据”。对此，《决定》对规范和转变政府职能提出了两项要求：一是政府职能法定化，即“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”和“推行政府权力清单制度”；二是制定并遵循良法，“良法是善治之前提”，“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。这两项要求戳到了部门利益法定化的痛处，触及了政府职能法定化的要害。

　　第三，改革入笼，改革不能突破法律。全面建成小康社会是战略目标，全面深化改革是战略路径，全面推进依法治国是战略保障，把握好“三个全面”的逻辑关系，标志着中国共产党人在国家治理体系和治理能力现代化上有了新认识，即将国家治理现代化纳入了法治轨道。法律是治国之重器，随着社会发展进步，“摸着石头过河”、实践先行立法附随的改革模式弊端渐显。而过去存在的“改革就是要突破现有法律”的认识误区，导致一些领导干部打着改革的旗号理直气壮地绕开法制甚至冲击法治。《决定》强调：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”因此，要通过立法转化顶层设计，以法治引领和保障改革，而不是以改革突破法治。

　　第四，坚持法治思维，践行科学民主决策。决策是一切行政行为的起点。近年来，我们逐步形成了一套科学民主决策的制度和工作机制。但还是存在一些比较突出的问题，主要是决策权力过分集中于“一把手”，一些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身，监督机制和责任机制不健全。《决定》“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，建立健全行政决策程序，增强政府执行力：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。实现重大决策责任追究，增强威慑力。

　　第五，坚持规范执法，把权力关进“笼子”里。在我国，行政机关承担着经济、政治、文化、社会等各个领域的管理任务，实施着80%以上的法律法规，这些权力一旦失去制约，往往会成为一些执法人员以权谋私的筹码。所谓“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。各级政府严格执法是全面推进依法治国的关键所在。《决定》提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《决定》着重强化对政府内部的权力制约，特别是对政府投资、政府采购、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事设权，同时从外围构建八大监督制度，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。在加强重点领域立法方面，《决定》提出加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，意味着治理腐败步入法治化的“新常态”。（吴育珊：中共广东省委党校法学教研部副主任、副教授）

　　以落实责任制为抓手推进法治

　　《决定》在严格执法和公正司法方面规定了一系列责任制，体现了制度创新

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。公正是法治的生命线。严格规范公正、文明执法是法治的关键；公正司法是法治的根本保障，是社会公平正义的最后一道防线。而责任制的建立和落实对于规范行政权和司法权的行使，保障严格公正执法和公正司法，提升执法公信力和司法公信力，推进法治具有重要意义。党的十八届四中全会《决定》在严格执法和公正司法方面规定了一系列责任制，体现了制度创新，为推进法治找到了重要的抓手，提供了有力的保障。

　　建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。十八届四中全会《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序，提出“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。这对遏制胡乱决策、拍脑袋决策行为的发生，促进民主决策、科学决策、依法决策，提高决策质量具有重要意义。

　　建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。全面落实行政执法责任制是深化行政执法体制改革的重要环节，也是监督和制约行政执法权力的有效途径。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要加强对行政执法的监督，对有违法或者不当执法行为的执法机构和执法人员要严格问责，对因不执法、乱执法、执法不当等导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任。

　　强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。“绝对权力容易导致绝对腐败”。要防止权力滥用，必须加强对权力的监督与制约，实现权力监督与制约的法治化。靠法律为权力划出边界，把权力装进制度笼子里，为权力套上“紧箍咒”，使各级政府真正做到法无授权不可为、法定职责必须为，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。法治政府是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府，其核心就是要依法治权、依法治官。政府及其官员违法行使职权，应受到法律追究，坚持有错必纠、有责必问，这是建设法治政府的题中应有之义。

　　建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。十八届四中全会《决定》提出，“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。”这表明，任何党政机关和领导干部都不得让司法机关违反法定职责，做有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

　　建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。要强化法院内部的制约监督，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，即司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，否则就要承担相应的法律责任。

　　完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。针对当前司法领域存在的判审分离、权责不明等问题，最重要的就是要着力健全司法责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。这就好比医生看病，只有亲自望闻问切，才能对症下药；法官判案，也只有身临其境，全面了解案情，才能保证结果公正。如果审者不判、判者不审，不仅办案质量难以保证，而且错案责任追究也难以落实。应以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。

　　推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验，以问责制倒逼司法公正，增强司法公信力。（石佑启：广东外语外贸大学副校长、教授、博士生导师）

编辑：周文