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让权力在法治的框架内运行

刘华 //m.auribault.com 2014-11-03 来源：文汇报

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　　法治政府建设需要建立完善科学有效的行政组织法、行政程序法、行政救济法和行政责任法的体系。当前，我国行政组织法和行政责任法的体系尚不健全，行政程序法和行政救济法需要完善。《决定》聚焦突出问题，提出四方面重大任务，覆盖政府行政行为的全过程和政府工作的各方面，体现了让权力在法治框架内运行的依法治权理念

　　如果说，党的十五大报告第一次提出了依法治国的基本方略，那么党的十八届四中全会《决定》则首次具体部署了全面推进依法治国的战略任务。这是一场深刻影响中国社会的革命，一个中国法治建设的里程碑。

　　法治的使命是通过制度分配正义匡扶正义

　　法治，是现代社会最核心的价值。法治的精髓是践行公平正义。法治的使命是通过制度分配正义和匡扶正义。制度正义规则公正是社会最大最根本的福祉。

　　《决定》提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。亮点在于法治体系。2011年全国人大宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，这是就立法层面而言。十八届四中全会强调的是建设中国特色社会主义法治体系，强调的是法律实践。一字之差，内涵大不相同。如果说，法律体系是静态的、文本的、平面的，法治体系则是动态的、实践的、系统的。法治不仅强调法律的制定、修改、完善、废止，更强调的是法律的实施、贯彻、执行、遵守。法治强调的是良法善治，是法律文本与法律实践的有效结合。四中全会《决定》提出社会主义法治体系由五大体系构成，即完备的法律规范体系、高效的法律实施体系、严密的法治监督体系，有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。五大体系涉及法律的制定、实施、监督、保障四大环节，覆盖国家治理方方面面。这是一个法治系统工程，建成五大体系，不仅保障公民、企业有法可依，而且保障党和政府在法律范围内依法执政、依法行政。

　　法治中国需要党、政府和社会合力建设

　　《决定》提出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”要求。

　　首先，明确了党、政府和社会是建设社会主义法治国家的三大主体。党领导法治工作，同时依法执政；政府推动法治工作，同时依法行政；社会各方都要加强法治工作，增强全民法治观念。三大主体相辅相成，缺一不可。建设社会主义法治国家，不仅需要党的执政法治化，而且需要政府行政法治化和社会治理法治化，也只有全面实现执法法治化、行政法治化和社会治理法治化，才能真正实现法治中国目标。

　　其次，强调了党和政府的法治行为要求。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，从法治行为的维度对党和政府治理国家提出了要求。党要依法执政，党要加强和改进对法治工作的领导，通过法治方式依据宪法法律治国理政。党要带头遵行宪法法律，发挥法治示范作用。政府要依法行政，依法约束行政权力。

　　第三，设定了政府和社会的法治目标要求。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，强调了法治目标的维度。政府和社会是国家治理的两个重要构成，政府要成为法治政府，社会要成为法治社会，只有加快推进法治政府和法治社会建设，才能实现法治国家目标。

　　第四，提出了同步建设的要求。三大建设主体法治化的建设是密切联系、相互交织、互为影响、相互作用的，没有党执政法治化，也难有政府行政的法治化，而没有政府行政的法治化，也难有社会治理的法治化，更遑论国家的法治化。所以，三大主体法治建设必须同步一体。

　　法治政府建设需要着力四方面重大任务

　　法治政府建设需要建立完善科学有效的行政组织法、行政程序法、行政救济法和行政责任法的体系。当前，我国行政组织法和行政责任法的体系尚不健全，行政程序法和行政救济法需要完善。《决定》聚焦突出问题，提出四方面重大任务，覆盖政府行政行为的全过程和政府工作的各方面，体现了让权力在法治框架内运行的依法治权理念。

　　第一个任务是依法厘定行政权力。提出推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。目前各级政府及其部门在机构、职能、权限、程序、责任上都还缺乏科学的明确的制度规范，政府做什么、市场做什么、社会做什么，不是特别清楚。当前突出的问题是，有些事情，不该政府做的，政府做了。有些事情，该政府做的，政府没有做或者没做好。政府权力应当依照法定授权行使。

　　第二个任务是依法规范政府决策。制定行政程序法，明确各类行政权力行使的原则、边界、程序以及违法责任。《决定》特别要求健全依法决策机制以及决策责任追究机制。这是针对实践中的各类违法决策乱象所提出的源头治理举措。国务院正在制定的重大行政决策程序条例，有望在制度上解决这个问题。当然不是所有行政决策都要经过完整程序。一是时效性强的紧急决策，行政首长有临时决定权和处置权。二是事务性的常规决策，依靠行政机关科层管理；三是专业性强的决策，依靠专家辅助决策。

　　第三个任务是优化行政执法体制机制。多头执法、重复执法、执法交叉、执法推诿等等行政执法乱象在一定程度上与行政执法体制机制不顺有关。要求深化行政执法体制改革，破解行政执法体制瓶颈。上海正在先行先试推行市场监管领域、城市管理领域执法体制改革。

　　第四个任务是强化行政监督问责。在行政管理中，不仅存在乱作为，而且存在不作为，当前，为官不为现象似乎更为突出。而现行的行政问责依据散见于《公务员法》、《行政监察法》《党政领导干部选拔任用暂行条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律、行政法规及党内法规中，谁来认定责任、如何认定责任、问责程序、责任后果，其实需要统一的法律规范。（作者为上海市政府法制办主任、研究员）

编辑：周文