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从“体改委”到“全面深化改革领导小组”

李江宁 //m.auribault.com 2014-03-10 来源：大众日报

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　　在中国,仅有改革共识依然不够,还必须有强大的推动者。

　　在中国目前的政治环境下,很多利益集团的力量其实也是有限的。部门维护部门的利益,分管部门的领导也维护部门的利益,但一旦这种维护遇到强势的上级,他们就会转变立场。

　　国家体改委及各级地方体改部门从上世纪80年代初成立到2003年前后退出,对统揽和推动中国经济体制改革起到了极其重要的作用。今天新的改革已经启程,中央为此专门成立了全面深化改革领导小组,总结过去体改委时期的经验教训,研究新形势下推动改革的方式方法,对我们顺利展开和加快各方面的改革至关重要。

　　由于当时的政治环境与现在决然不同,体改委的主要任务是冲破计划经济的思想束缚和体制束缚

　　国家体改委前后大约存续了23年时间。1978年,十一届三中全会开启了中国改革开放的新征程。但是怎么改革,当时并没有一个清晰的思路,迫切需要一个高层机构来规划和协调改革全局。1980年5月,国务院成立“国务院体制改革办公室”,国务院秘书长兼任办公室主任。1982年5月,五届全国人大决定设立国家经济体制改革委员会(简称“国家体改委”),由国务院总理亲自担任主任。此后,到1990年8月,除1987年-1988年一年间是李铁映担任主任外,一直是总理兼体改委主任。当时,体改委被赋予了四项任务:理论创新；设计总体方案；协调各方利益；组织试点。1990年9月,陈锦华接替李鹏出任体改委主任,总理兼主任的惯例被打破。但是体改委的位势并没有改变,仍然与计委、经委同处政府组成机构序列最高层次的宏观调控部门之列。1998年机构改革,体改委降格,从体改委变成“体改办”,人员编制也从200人压缩至不到90人。随后的五年,体改办的声音日渐衰微,主要是做国务院交办的一些与改革有关的调研项目,包括棉花流通体制改革、供销社体制改革、小城镇改革以及整顿药品市场流通秩序等方面。2002年11月,最后一任体改办主任王岐山赴海南省任省委书记。2003年3月,体改办并入发改委,结束了历史使命。各地方体改部门,大多数也于2004年撤销,人员有的并入发改委,有的到了政府研究室,有的到了金融办。

　　上世纪80年代初,体改部门成立时的政治环境与今天绝然不同。虽然十一届三中全会已经召开,但计划经济的思想依然根深蒂固。那时候,不要说市场经济,就是说有计划的商品经济也可能犯政治错误。当时地方改革搞得最有声势的是四川和安徽。安徽改革成绩最大的是以小岗村为代表的农村家庭联产承包责任制,四川改革最突出的是扩大企业自主权。这些改革起初受到了广泛的批评和质疑。当时中央不可能自上而下部署这些改革,一是拿不准,二是中央部门层面的阻力更大。邓小平的态度就是“不争论,允许试”。时任四川省委书记到北京任国务院总理后,面对众多老领导、老同志,面对依然激烈的姓资姓社的争论,亟需理论家的支持,急需新生力量的支持。于是国家体改委便应运而生,总理亲任体改委主任。除兼任领导外,国家体改委还聚集了一大批长期在经济部门工作的高级别领导和理论权威,如廖季立、安志文、童大林、薛暮桥、马洪、董辅?、蒋一苇、吴敬琏、林凌等都是体改委的成员或顾问。随后不久,周小川、楼继伟、郭树清、张维迎、曹远征等改革开放后毕业的年轻的经济学人也加入体改委。体改委实际成为改革的一面旗帜,具有很大的影响力。时任总理经常请体改委或体改委的专家们对一些改革试点研究、指导、总结,形成改革建议。如蒋一苇、林凌对首钢承包制改革的跟踪总结。著名的巴山轮会议,实际上也是由国家体改委组织召开的。会议邀请了包括耶鲁大学教授、诺贝尔奖获得者托宾,著名匈牙利经济学家科尔内等一批世界级专家；中国国内很多顶级专家也参加了,如薛暮桥、马洪、刘国光、吴敬琏、周叔莲等。巴山轮会议的成果,对冲破计划经济的思想束缚,树立商品经济乃至后来的市场经济观念起了极大的推动作用。

　　三十多年前中国改革刚开始时,自称是“摸着石头过河”。但实际上,当时的改革不仅仅是“摸石头”,也在找方向和基本思路。从十一届三中全会“有计划的商品经济”到十三大“国家调节市场,市场引导企业”,其实就是改革总方向的顶层设计。改革设计需要组织,单靠某个人或者某个一般的机构是难以完成的。国家体改委是当时层次最高的机构,汇集了一大批经济专家。体改委又是一个全新的部门、利益超脱的部门。于是就成为那一时期中国改革大方向设计的主要组织者之一。体改委不仅研究整体改革方案,对一些重要方面的改革,如股份制、承包制、价格改革、市场体系建设、流通体制改革、财税体系改革等都提出过改革方案。

　　地方体改委的作用虽然无法与国家体改委相比,但也成功推动了国有中小企业的产权改革和股份制改革

　　与今天的改革相比,当时对改革的鼓励主要来自中央,而改革的具体行动,主要从基层的某一个点开始。有的试点,实际上一直得到了最高层的支持,如农村家庭联产承包责任制、股票市场的建立等。有的试点是中央直接抓的,如经济特区和沿海经济开放区。深圳经济特区的优惠政策和冲破计划经济大胆改革,吸引了一大批港澳资金和全国各地的创业者,创造了经济飞速发展的奇迹,起到了很好的示范效应,极大地推动了全国的改革开放。

　　当时中国几乎所有的省级政府和地市级政府都成立了体改委,县级政府多数也成立了独立的体改委机构。但是,除了深圳等少数地方,大多数时间地方体改委的地位作用无法与国家体改委相比。因为价格改革、财税改革、金融改革等都是中央政府的事情,地方没有自主权,机构改革等也主要是上行下效。但是很多地方体改委却推动了中国历史上非常了不起的一项改革,这就是国有中小企业的产权改革。

　　其中最有代表性的就是陈光领导的山东诸城股份合作制改革。1992年9月20日,诸城决定在全市进行股份合作制改革,到1994年7月第一步改制工作就全面完成了。为了避免政治上的批评,诸城改革采取了全体员工购买股份的办法,取名叫股份合作制改革,自我宣传是集体经济的一种形式。就是这样,诸城改革仍然引来了全国范围很多严厉的批评。山东省委省政府对诸城改革非常支持。1994年到1998年,在山东省体改委的具体组织下,山东省委、省政府连续四年召开中小企业企业改革经验交流会(工作会)。1998年的工作会,时任山东省委书记吴官正亲自到会部署改革。山东诸城改革,可以说是那个时期全国国有企业改革最有影响的事情,全国各地纷纷到诸城考察学习。到2003年初国务院国资委成立时,全国大部分地方的国有中小企业多数已经完成了产权退出的改革。

　　地方体改委主抓的另一项改革是股份制(股份有限公司)改革试点。上海证券交易所、深圳证券交易所成立后,一段时期地方股份公司的上市推荐和额度分配也主要由体改部门掌握。这也几乎是体改部门历史上唯一一项行政审批权。正是这一审批权,让江苏、四川、西安等省市当时的体改委主任因此受贿判刑。可见一旦有了审批权,权力寻租的魔咒,改革工作者也不能逃脱。这也是新设立的全面深化改革领导机构应该借鉴的一个教训。

　　利益集团其实并不那么可怕。利益集团的形成是正常的,需要防范的是,改革不能被某一利益集团绑架

　　在中国,仅有改革共识依然不够,还必须有强大的推动者。像改革开放初期那样自发改革,一般情况下已经不可能。例如,2013年12月11日,银监会发布《关于中小银行设立社区支行、小微支行有关事项的通知》,实际叫停了民生银行以“自助银行+人”模式开设社区银行的创新。实际上,中国极其缺乏社区金融机构,但如果没有监管部门的认可,社区金融机构很难发展。而监管部门单纯从监管职责出发,也缺乏发展社区金融机构的动力。因此,在事关全局的改革问题上,最高领导者的意识、勇气和智慧是至关重要的,十八届三中全会《决定》让人们看到了中央对推进改革的决心,而全面深化改革领导机构的设立也必将加大改革的推动力度。

　　利益集团其实并不那么可怕。利益集团的形成是正常的,需要防范的是,改革不能被某一利益集团绑架。在中国目前的政治环境下,很多利益集团的力量其实也是有限的。部门维护部门的利益,分管部门的领导也维护部门的利益,但一旦这种维护遇到强势的上级,他们就会转变立场。这次中央八项规定出台后,官场风气乃至社会风气的迅速转变就是一个很好的例子。这就是人心所向,大势所趋。当年地方政府推动国有企业产权改革,一把手亲自抓,不改革就改人,原来的企业主管部门想挡也不敢挡了。

　　中国改革从经济领域开始,从底层试点开始。但实际上,即使在体改委时代,中国改革也不仅仅局限于经济体制。如机构改革和政府职能转变,石油部、化工部、纺织部、冶金部、煤炭部、机械部部门,早在20年前就都已经改掉了。虽然今天政企不分仍然受到广泛批评,但相比改革开放初期已经有了非常大的进步。但是,相比经济领域改革,文化、教育、医疗卫生、军队、社会治理乃至国家政治方面的改革确实滞后了。为什么大家一致赞同十八届三中全会提出全面深化改革呢?一方面大家认识到,没有其他方面的改革,经济体制改革不可能再深入发展。另一方面,一个文明富强的国家,也必须是经济、文化、社会、政治全面协调发展的国家。一个国家如果文化落后,政治不民主,即使物质非常发达,也不可能成为现代国家。

　　从保障经济体制改革成果的角度看,当前最重要的是司法改革。很多人认为,这些年司法改革进步不大,甚至出现了倒退。为什么中国的民营企业很难成长为世界级企业?为什么那么多人海外移民、向海外转移资产?很大程度上就是对司法公正不放心,对产权保护不放心。当一个公民连基本的产权、基本的人身权都得不到保护时,这个国家能是一个和谐文明的国家吗?司法改革的内容很多,如法院独立于地方、法官职业化、审判独立、审判公开等。改革方向已基本形成共识,下一步主要是怎样落实推动。

　　经济体制等各项改革要进一步推进,还必须进行干部考核体系的改革。从干部考核指标和方法角度看,要改变过分倚重GDP的倾向,加大环保、资源消耗、资产负债、就业、社会保障等考核指标的权重。同时,重视对纪检监察、审计等结果的利用,加强对政府行政行为的约束。

　　促进社会组织的发展,也是全面深化改革非常重要的方面。这次十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理和管理有很大不同,管理是自上而下的,而治理一定程度上是相互的。治理强调作为公共机构的政府和社会力量共同管理社会事务的过程。国家治理和社会治理的前提是不同利益主体和体现不同利益主体利益的社会组织的形成。通过不同利益主体博弈形成的政策或管理办法,执行会更顺畅。目前,社会组织发育还极不成熟,很多所谓的协会其实都是官办的。最近国家正在大力推动协会等社会组织与政府主管部门脱钩、清理官员兼职。但在中国目前情况下,社会组织的发育还不能完全靠自发,政府怎样合理引导非常重要。社会组织建立之后,如何制定规则,如何发挥作用,也需要政府参与。

　　更深一层的改革,就是人大的改革了。这是政治改革的核心之一。包括扩大直接选举、人大代表专职化等等。很多问题的解决最后都归集到人大,如国有资产的监督管理、央行的独立、预算决定与监督等等。这些本该由人大行使的重要权力,或者根本就没有行使,或者没有能力行使好。所以,能力建设是人大改革一个非常重要的方面。目前,人大改革还只能由中共中央推动,国务院不能推动,人大自身也难以推动。人大改革是高度敏感的政治问题,但也是必须要解决的问题。可以由新成立的全面深化改革领导机构组织研究人大改革的长期计划,提交中央决定,分步推进。

　　各地改革发展情况不一样,因此地方改革工作也存在总体方案设计的问题,此外地方改革操作层面的任务更重

　　现在中央已经决定全面深化改革领导小组组长由总书记兼任,领导小组成员包括有关的政治局常委、委员,各有关部门的领导等,领导小组下设办公室。国家体改委最兴盛时有200多人,是国务院下属的职能部门。全面深化改革小组则直属于中共中央。现在中央层面已有若干领导小组及其办公室,如中央外事领导小组办公室、中央财经领导小组办公室、中央维稳领导小组办公室等。全面深化改革领导小组办公室应该与现有的领导小组办公室都有所不同。它的职责更广泛,层次也更高。它不只是个上传下达的秘书机构。它需要有一定数量业务水平很高的专职工作人员,也可以聘请一部分兼职的专家顾问。现有中央财经领导小组办公室可以整体并入,国家发改委与体制改革相关司局的工作人员也可以划入。

　　全面深化改革领导小组成立之前,中共中央和国务院已经成立了一些改革方面的领导小组,或者一些部门实际上已经履行了统筹某一方面改革的职责。如中央农村工作领导小组、国务院医改领导小组等。中央编委这些年实际领导了机构改革、减少政府审批的改革工作,人民银行在利率、汇率改革方面也做了很多工作。全面深化改革领导小组及其办公室成立后,需要与已有的改革领导小组和改革统筹部门理顺关系。总体来看,全面深化改革领导小组成立后,不可能全面取代它们。有的领导小组和机构作用发挥的很好,就应该继续以它们为主推进原来的改革；有的领导小组和机构推动改革难度大的,就应该加强深化改革领导小组直接推动的作用。

　　体改委时代,各省、市绝大多数都成立了体改委,县一级大多也成立了体改委。根据报道,十八届三中全会以后,很多省份已经成立了全面深化改革领导小组,广东省要求市、县都要成立全面深化改革领导小组,由市委书记、县委书记担任组长。借鉴体改委时代经验,同时根据形势的变化,省、市两级应该尽快成立全面深化改革领导机构,但县一级还需不需要成立就值得商榷了。

　　很多改革,在中央层面非常重要,如汇率利率改革、财税改革、垄断企业改革等。但在省及省以下,这些改革都属贯彻落实的问题,不需要地方自己去设计。成立全面深化改革领导机构,很重要的一个考虑就是打破部门利益对改革的阻碍。在县一级,县委县政府的统筹能力非常强,部门很难构成对改革的严重阻碍。当年,县一级体改委最大的成绩是国有企业改革。现在县一级,类似国有企业改革这种需要组织巨大力量一家一家推进的改革恐怕已经没有了。

　　组建省、市全面深化改革领导机构,不像中央层面那样有很多力量可以利用。最直接可能利用的就是党委、政府的研究室和发改委的有关人员,也可以从财政、国资、经信、金融、宣传、政法、人大等部门抽调一部分工作人员。省、市大学、社科院等研究机构力量不一定很强,但是也应该尽量利用。

　　省、市改革工作也有总体方向、总体方案设计问题。各地改革发展情况不一样,有的经济发展已处于较高水平,有的还非常落后；有的民间力量非常强大,有的什么都要靠政府；有的城市人口多,有的农村人口多。像浙江、广东、福建的温州、东莞、泉州等地区,自发形成的民营经济已经非常发达,下一步政府统筹规划的任务就比较重；而河北、陕西等地方调动民间创业积极性的改革任务就更重。北京、上海可以不太重视GDP,而大多数地方不重视GDP还不行。河北目前阶段环保压力巨大,压缩钢铁、水泥产能工作中,不可避免会使用行政手段,甚至会强化行政手段。但在其他地方,一般不要用行政手段干预经济、干预企业。

　　与中央不同,地方改革操作层面的任务更重。如学校管理改革、医院改革、文化单位改革、广电出版单位改革、国有企业改革、民间金融机构培育等。政企不分问题,在中央层面很大程度上也是破除垄断问题。而在地方层面则很少涉及垄断问题。目前,各类机关下面还有大量事业、企业单位,包括设计研究机构、培训机构、宾馆甚至食堂幼儿园等。各级国资委成立初期,要求企业一律与主管部门脱钩,当时就没有完全做到。后来有的部门又建立了新的企业,有的企业又被主管部门收了回去。文化、卫生部门下面仍然有大量演出单位、医院等,管办不分普遍存在。政企分开、管办分离其实在1990年代就应该完成。管办分开后,还有改制和转换机制等更为艰巨的任务。各地以往实践证明,靠原有的主管部门推动这些改革很难做好。这些都需要地方全面深化改革领导机构研究组织推动。

　　(作者系中国经济体制改革研究会理事、山东大学管理学院MBA导师)

编辑：尹盼秋