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建立和完善生态补偿制度

宁夏中国特色社会主义理论体系研究中心 //m.auribault.com 2014-01-16 来源：人民日报

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　　生态文明制度建设既代表生态文明建设的软实力，又是衡量生态文明建设水平的一个标准。习近平同志强调，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。建立和完善生态补偿制度，是生态文明制度建设的核心内容。党的十八届三中全会《决定》提出，“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。这对完善我国生态补偿制度、推进生态文明建设具有重要指导意义。

　　建立和完善生态补偿制度意义重大。建立和完善生态补偿制度，有利于经济社会可持续发展，对生态文明建设将有极大的推动作用。首先，有利于体现和凸显自然资源的价值。自然资源是经济社会发展的物质基础，但目前自然资源的价值未在市场交易中得到充分体现。这在一定程度上加剧了自然资源的供求矛盾，不利于自然资源利用水平的提高。因此，建立和完善生态补偿制度，使自然资源的价值得到合理补偿，体现资源有偿使用的原则，有利于实现经济社会可持续发展。其次，有利于激励和促进生态环境保护行为。环境是一种公共产品，一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态效益。对生态环境保护进行补偿，有利于实现生态环境保护收益内部化，使保护者得到补偿与激励。第三，有利于缓解和消除区域发展不平衡问题。西部地区在我国生态环境安全格局中具有特殊重要地位，但如果缺乏完善的生态补偿制度，这些区域就没有足够的资金和积极性进行生态环境保护、修复与重建。而一旦这些区域为了摆脱贫困而过度开发自然资源，又必将破坏生态环境。完善的生态补偿制度，有利于使各地承担的生态保护责任与其享有的权利相对称，实现区域协调发展与社会和谐。

　　把握建立和完善生态补偿制度的内在要求。《决定》对如何完善生态补偿制度作了系统部署，可以从四个方面把握：一是加快自然资源及其产品价格改革。我国的油、气资源相对集中在经济欠发达的西部地区。推进资源性产品税费改革，除了能发挥税收的级差调节作用、抑制资源浪费，还能增加地方财政收入。深化资源性产品价格和税费改革应坚持和遵循市场导向原则、产权明晰原则、节能增效原则、以人为本原则及国家安全原则，更好地利用产品价格手段，合理调节各方利益关系，加快形成有利于科学发展的价格机制，适应国际税制绿化趋势以及国内节能减排、环境保护的要求。二是稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围。西部很多省（区）将退耕还林与山区综合治理、农田基本建设、扶贫开发、生态移民相结合，既提高了农业综合生产能力，又增加了农民收入，改善了人居环境。为了巩固生态脆弱地区生态修复和建设成果，构筑绿色生态屏障，凸显生态效益，必须稳定并扩大退耕还林、退牧还草的范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。三是推动地区间建立横向生态补偿制度。目前，我国的生态补偿主要通过中央财政纵向转移支付的方式进行，这种模式在相当程度上弥补了西部生态建设投入以及发展的机会成本。然而，单靠这种补偿方式难以使生态效益和成本充分内部化。因此，推动建立横向生态补偿机制，协调环境保护中各相关区域之间的经济利益关系，十分必要。四是推行环境污染第三方治理。环境污染的治理方式，除了国家治理和社会治理，还有目前世界上通行的市场治理即第三方治理。《决定》强调指出，发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。这其实是以市场化手段解决环保问题，是制度建设的一大进步。推行第三方治理，将进一步吸纳社会资金投向环保基础设施建设及运营，有效推进环境服务产业化、污染治理市场化。

　　立足实际建立和完善西部地区生态补偿制度。西部地区既是我国自然资源富集区，又是重要的生态屏障区和生态脆弱区；既是经济发展战略区，又是经济社会相对落后和贫困人口聚集区。西部地区应立足这一实际，加快建立和完善生态补偿制度。首先，明确界定西部环境资源的产权归属。政府应制定实施具有法律意义的排他性使用权制度，在这种制度的激励和约束下，把自然资源竞争性使用转变为排他性使用，把掠夺性使用转变为保护性、开发性使用。强化社会经济主体的环境产权意识，把生态资源视为生态资源资产，逐步将其产权界定和资产管理纳入法制化轨道。建立相应的经济激励机制，完善资源税制，建立生态环境资源代价共担机制。其次，引入市场机制，拓宽融资渠道。在生态利益关系明确、生态责任关系清晰的地区，可以引入市场机制，发挥市场的调节作用，有效缓解西部地区生态补偿资金匮乏问题。政府可以通过市场机制以资产证券化融资、资本市场融资、发行生态补偿彩票的方式融资。第三，逐步完善东中部地区对西部地区的补偿模式。可以通过搭建协商平台、完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区以及流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。

　　（执笔：郑震　王丛霞）

编辑：尹盼秋