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“权力清单制度”释放深层次改革强烈信号

//m.auribault.com 2013-12-24 来源：文汇报

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　　丁伟

　　推行“权力清单制度”，意味着以公开、透明的方式详尽规定权力运行的边界、权力运行的程序与流程，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，用制度来规范权力，使不作为、晚作为、乱作为、依法不作为以及以权谋私等各种乱象在阳关下无处藏匿，使权力得到有效的监督

　　日前举行的中共上海十届市委五次全会，以全面贯彻党的十八届三中全会精神为主线，吹响了本市全面深化改革的集结号。

　　改革是一项深层次的革命，需要攻克体制机制上的顽瘴痼疾,突破利益固化的藩篱，不但要有敢于担当的责任意识，敢于创新的进取精神，同时要有敢于自我革命、敢于自我削权的勇气和境界。党的十八届三中全会《决定》将强化权力运行制约作为全面深化改革的重要一环，提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。为贯彻落实《决定》的要求，当好全国改革开放排头兵和科学发展先行者，韩正同志在此次市委全会上提出：上海要逐步建立权力清单制度，规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任，做到可执行、可考核、可问责。这一重大改革举措显示了上海以壮士断腕的决心和勇气矢志推动政府职能的转变，一场政府自我革命的急速风暴正迎面袭来。

　　“两高、两少、两尊重”

　　推行“权力清单制度”，意味着以公开、透明的方式详尽规定权力运行的边界、权力运行的程序与流程，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，用制度来规范权力，使不作为、晚作为、乱作为、依法不作为以及以权谋私等各种乱象在阳关下无处藏匿，使权力得到有效的监督。

　　为了使这项改革举措抓铁有痕、踏石留印，真正做到可执行、可考核、可问责，韩正同志提出了加强政府自身建设的量化标准：“两高、两少、两尊重”。所谓“两高”，是指高效服务、高度透明。高效服务就是政府的办事效率、执行能力、服务水平和质量要更高。高度透明就是政府的财政预算决算、公共政策、行政执法、公共服务等要依法更加公开、更加透明；所谓“两少”，是指要少审批、少收费。最大限度减少审批，该取消的坚决取消，该下放的彻底下放，重在加强事中事后监管。尽可能减少行政性收费，严格规范征收项目、收费标准、计费方式，严厉查处变相收费、转移收费；所谓“两尊重”，是指要尊重市场规律、尊重群众创造。要遵循价格调节供求法则，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。要尊重人民主体地位的要求，不断从人民群众创新创造中汲取智慧和力量，建成人民满意的服务型政府。

　　长期以来，上海市委市政府坚持不渝地推进政府职能的转变，2008年就将“两高一少”作为上海建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的重要阶段性目标，即将上海打造成为“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的地区之一”。从“两高一少”到“两高、两少、两尊重”，折射出决策层对新形势下改革紧迫性的认识不断深化，改革的步子不断加快，改革的力度不断加大，改革的决心和信心也不断增强。

　　从法制走向法治的重大转变

　　“两高、两少、两尊重”的一大亮点是剑指政府权力，是一场触及政府机关及其工作人员灵魂的自我革命。十七世纪英国思想家洛克曾一针见血地指出，在所有国家权力中，行政权力是最桀骜不驯的。在行政权力中，行政审批权、行政许可权无疑是行政机关的核心权力，也是权力寻租的最大温床。在传统的行政管理模式中，行政审批所具有的实现经济调节与社会管理、控制经济与社会风险等行政目标的功能被片面地夸大，并常常被一些行政部门视作解决行政管理问题的“万能”钥匙和实现行政管理目标的“王牌”手段。过多过滥的行政审批不但严重影响了政府职能的转变，阻碍了市场在资源配置中的决定性作用，而且滋生了重许可、轻监管或者只许可、不监管的“懒、散、庸、拖、贪、推”等现象，引起了人民群众的强烈不满。为此，必须给行政审批权、行政许可权戴上制度的“紧箍咒”。减少行政审批的重大意义在于从源头上杜绝隐患，用政府权力的减法换取市场活力、社会活力的加法，并且通过减少行政审批倒逼行政机关更新执法观念，转变政府职能，重在加强事中、事后监管。

　　值得关注的是，减少收费与减少审批不尽相同，目前上海市的行政事业性收费具有相应的法律依据，取消收费主要是从合理性角度处罚作出权衡。这说明，减少收费的立意没有简单地停留在收费是否具有合法性的层次上，而是立足于是否具有合理性这一更高的层次。通常说来，行政执法行为满足于合法性，只是法制的一般要求，而在坚持依法行政的同时，要求行政执法行为更多地体现合理、正当、公平、公正以及公权适度等理念，则是法治蕴涵的深层次要求。从这个意义上说，基于合理性的考量减少收费，意味着政府的行政执法发生了从法制走向法治的重大转变。换言之，减少收费的动力不是外来的社会压力，而是源自行政体制中政府机构自我革命的内驱力，这种内驱力对于建设责任政府、服务政府、法治政府以及廉洁政府尤其重要。减少收费无疑将合法行政、合理行政的抽象要求化为依法行政的生动实践，其所彰显的政府部门自我革命的内驱力推动上海法治化进程的积极意义，已经远远超过了减少收费本身。

　　公权力的谦卑与自抑

　　“两高、两少、两尊重”的另一大亮点是公权力的谦卑与自抑，对市场规律、对人民主体地位的尊重与敬畏。《决定》明确提出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。要进一步解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，广泛凝聚共识，形成改革合力。尊重市场规律、尊重群众创造，旨在将社会能做好的事交给社会，削减政府对经济运行拥有过多的话语权、支配权，改变政府部门既是游戏规则的制定者、执行者，又是游戏规则参与者的状况，这场政府部门深层次的自我革命必将加速公权力的“祛魅”进程，进一步激发市场活力与社会活力，使一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发。

　　（作者为上海市人大常委会法制工作委员会主任，法学教授）

编辑：尹盼秋