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强化权力运行的制约和监督体系

——对党的十八届三中全会有关精神的解读

李雪勤 //m.auribault.com 2013-12-04 来源：中国纪检监察报

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　　编者按：

　　党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革新时期推进党风廉政建设和反腐败斗争作出了新的部署，强调要强化权力运行制约和监督体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。为帮助广大党员干部更好地学习领会中央决策部署，我们专门约请参与《决定》起草工作的中央纪委研究室主任李雪勤就有关问题进行解读。

　　为什么要形成科学有效的权力制约和协调机制？

　　权力是社会政治生活的核心，其运行是否科学有效，是判断一个国家政治文明和发展水平的重要标志。党的十八大报告提出要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。在此基础上，《决定》再次强调，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。这进一步表明了权力运行机制建设的重要性和紧迫性，并且从顶层设计的高度提出了明确的改革方向和具体要求。　

　　第一，形成科学有效的权力制约和协调机制是时代和社会实践发展的需要。我国的权力结构和运行机制，建立在我国社会主义民主政治的基础之上，由我国社会主义政治制度所决定，具有决策效率高、着眼于长期发展、立足于最广大人民根本利益、能够集中力量办大事的独特优势，总体上符合我国国情，能够实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。特别是随着改革开放和社会主义现代化建设的深入推进，随着社会主义民主政治建设的不断发展，随着党和国家各项领导制度和工作制度的日益完备，党和国家的权力结构和运行机制也日益健全和成熟，能够比较好地适应经济社会持续健康发展的需要。但也要看到，在一些具体方面还存在一些不相适应、不够完善的地方。最主要的问题是权力配置还不尽科学；权力过分集中，导致一把手出问题的比例相对比较高；权力运行还不够透明；对权力的监督还不够有力。因此，形成科学有效的权力制约和协调机制，既是提高党的执政能力、巩固执政地位、完成执政使命的重要保证，也是建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明的根本保证。当然，构建科学有效的权力制约和协调机制，是一个涉及面广的艰巨复杂的系统工程，要与深化政治、经济等各方面体制改革协同推进，逐步完善。　　

　　第二，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。决策、执行、监督是权力结构“三位一体”的组成部分，也是权力运行机制相辅相成的重要环节。在权力运行体系中，决策是核心，执行是关键，监督是保障。应当说，通过改革开放30多年来的长期实践，我国科学民主的决策机制已经基本定型，这在国家长期发展规划、重大战略决策的形成等方面发挥了极为重要的作用。但这一决策机制也还有一些不完善的地方，需要继续加以改进。要进一步健全中国特色重大决策制度，完善重大决策的形成机制和程序，加强决策的协商、论证、听证，发挥中国特色新型智库的作用，建立健全决策后评估和纠错机制，不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平。凡是重大问题决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用，都必须实行集体决策，绝不能由个人或少数人说了算；凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。要进一步提高执行力，决定了的事情，就要言必信、行必果，有始有终，说到做到。健全督促检查、绩效考核和问责制度，确保党的路线方针政策和各项决策部署贯彻落实到位，决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止。要更好发挥党内外专门机关的监督作用，加强党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督，完善党务政务司法和各领域办事公开制度，推进权力运行公开化、规范化，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。　　

　　第三，按照制约和协调原则科学配置权力。科学配置权力，就是要使权力既相互制约又相互协调，不仅做到结构合理、配置科学、程序严密、制约有效、给权力套上一个“制度的笼子”，还要做到权责一致、规范有序、相互协调、运行顺畅，使权力切实发挥作用，促进党和国家各项事业发展。要进一步完善党和国家领导体制，更好坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。要坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断改进和完善党的领导方式和执政方式，进一步理顺和规范党代会、全委会和常委会之间的关系，更好发挥党代会和全委会对重大问题的决策权，党委常委会行使执行权和一般问题决定权，党的纪律检查委员会行使监督权。民主集中制既是我们党和国家的根本组织制度和领导制度，也是领导班子行使权力的根本工作制度。要坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既保证党和国家的团结统一和行动一致，广泛凝聚全党全社会的力量，又尊重广大党员和人民群众的主体地位，充分发挥他们的积极性、主动性和创造性。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用，并与人民当家作主和依法治国相统一，进一步理顺和规范党委与人大、政府、政协、司法机关以及人民团体的关系，支持和保证它们依法有效地履行职能。　　

　　第四，明确各级党政主要领导职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。要吸收近几年权力公开透明运行试点的经验，按照职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的原则，进一步明确各级党政主要领导职责权限，合理划分、科学配置党政部门及其内设机构的权力和职能，健全部门职责和人员编制体系，做到定位准确、边界清晰，权责一致、人事相符，各司其职、各负其责，依照法定权限和程序行使权力。按照不同性质的权力由不同部门行使的原则，尽量实行决策、执行、监督职能相分离，对直接掌管人财物等高风险部门和岗位的权力进行限制，压缩和规范各种权力的自由裁量空间，从而降低权力失控乃至腐败发生的几率。按照同一件事情或同一项工作任务由一个部门负责的原则，加大机构和职责整合力度，最大限度地解决部门众多、职责分散和交叉扯皮问题。　　

　　如何加强反腐败体制机制创新和制度保障？　　

　　反腐败体制机制和制度问题，一直是党内外议论比较多的热点问题，也是影响反腐败成效的关键问题。大家的主要意见，一是现在的反腐败机构职能分散，形不成合力；二是查办案件受地方和部门牵涉太多，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。《决定》明确提出，要改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。这是为了更好适应党风廉政建设和反腐败工作需要而提出的重大改革。　　

　　第一，要改革和完善各级反腐败协调小组职能。1996年，中央纪委第六次全会报告明确提出，各省、自治区、直辖市都要在党委领导下成立有纪检、法院、检察、监察、审计等单位主要领导参加的反腐败协调小组。之后，全国县级以上各级党委基本上都建立了反腐败协调小组，主要承担查办腐败案件的协调工作。但在实践中，反腐败协调小组往往不定期、不经常召开协调会议，形成的意见缺乏约束力和执行力，有的甚至只是沟通情况，组织协调反腐败的作用发挥得很不够。当前，改革和完善各级反腐败协调小组职能，总的原则是更加充分地体现党的领导作用和纪委的组织协调作用，充实与反腐败工作紧密相关的部门作为成员单位，进一步明确应当履行的具体职责，形成健全规范有序的工作模式，以更有效地整合各方面的反腐败力量。　　

　　第二，要强化上级纪委对下级纪委的领导。《决定》把推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，作为深化改革的主要内容。一是《决定》明确规定：“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”掌握案件线索和查办腐败案件是反腐败工作的核心内容。在原来的习惯性程序中，不少地方纪委如果发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件，都必须向同级党委主要领导报告，在得到首肯后才能进行初核或查处。这样就给压案不报和瞒案不查提供了可能和机会。如果案件线索处置和查办必须同时向上级纪委报告，那么就对同级党委主要领导形成制约，这样就有利于更深入地开展反腐败斗争，打击腐败犯罪。二是《决定》明确规定“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这是加强反腐败体制机制创新、强化上级纪委对下级纪委领导的重要举措。纪委书记、副书记是一级纪委的主要领导，承担着一个单位纪律检查工作的主要领导责任。他们的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，有利于强化他们同上级纪委的沟通和联系，有利于他们更加负责地发挥职能作用，为各级纪委协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作、更好行使党内监督权，提供了有力的体制保障。同时，上级纪委要及时听取下级纪委的汇报，下级纪委要定期向上级纪委报告工作，以更好体现上级纪委对下级纪委的领导。　　

　　第三，要强化纪委的派驻监督。根据党章规定和反腐败斗争形势任务要求，《决定》提出：“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。”这是党内监督体制的重大改革。改革的主要内容有这样几个方面。一是全面派驻。原来中央纪委主要在政府部门设置派驻机构，在党务部门除个别的以外没有设派驻机构。今后，按照权力都要受到制约和监督的原则，中央纪委向中央和国家机关都要派驻纪检机构。二是派驻机构对派出机关负责。派驻纪检组长继续担任驻在部门党组成员，只履行监督职责，不参与驻在部门业务分工，不从驻在部门产生。三是各项工作保障由驻在部门负责，工作经费应列入驻在部门预算。　　

　　第四，要强化纪委的巡视监督。《决定》提出：“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。”这也是党内监督体制的重大改革。改革的主要内容有这样几个方面。一是全面覆盖。对所有地方、部门、企事业单位都应当进行巡视，以发现问题，形成震慑。二是抓好重点。要围绕党风廉政建设和反腐败工作这个中心进行，无论是谁，包括中央政治局委员兼任地方党委书记的同志在内，都在巡视监督的范围之内。三是发现问题。要着力发现领导干部是否存在违纪违法、违反八项规定、违反政治纪律、选人用人不正之风等问题，真正做到早发现、早报告，促进问题解决，遏制腐败发生。　

　　如何进一步健全改进作风常态化制度？　　

　　《决定》结合中央八项规定的落实情况，明确提出要加快体制机制改革和建设，进一步健全改进作风的常态化制度，展现了党中央狠抓作风建设、巩固转变作风成果的坚定决心，对人民群众期盼优良党风政风长期保持下去的呼声进行了积极回应。　　

　　领导干部作风方面的种种问题，往往是积弊和顽疾，具有反复性和顽固性，抓得不紧、不实就等于白抓。健全改进作风常态化制度，关键是围绕落实中央八项规定，反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设，坚持经常抓、长期抓，做到善始善终、善做善成，确保作风建设成为一种常态、一种习惯、一种文化。具体要做好以下几个方面的工作：　　

　　第一，健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度。实现改进作风常态化，关键要看各级领导干部能否坚持带头改、带头抓。要建立健全领导干部作风建设责任制，督促领导干部带头改进作风、联系群众，坚持一级做给一级看，一级带着一级干，用做出样子代替喊破嗓子，切实发挥示范引领作用。要建立健全领导干部深入基层调查研究机制，引导领导干部自觉到群众中去，从人民群众伟大实践中汲取智慧和力量，坚持问政于民、问需于民、问计于民，认真听取群众的意见和建议，按照群众意愿改进工作，着力解决人民群众反映强烈的突出问题。要完善直接联系和服务群众制度，广泛开展干部下基层活动，帮助群众解决生产生活中的实际问题，实现干部联系群众的常态化。　　

　　第二，改革会议公文制度，着力改进会风文风。会风文风是党的工作作风的集中反映。中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，明确要求精简会议活动、精简文件简报，从中央做起，带头减少会议、文件，改进会风文风。各地区各部门要按照中央的要求，进一步改革会议公文制度，坚决杜绝文山会海。要完善会议管理制度，执行财政部等三部门印发的《中央和国家机关会议费管理办法》，严格会议审批，切实减少会议活动，控制会议规模、时间、经费，提高会议效率。要改进公文制度，控制发文规格，压缩文件数量，倡导清新文风。要通过改进会风文风，引导领导干部把主要精力集中到讲求工作实效，降低行政成本，提高办会、办文和办事效率上来，不以会议落实会议、文件落实文件，坚决克服形式主义和官僚主义。　　

　　第三，健全严格公开的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。“三公”问题和楼堂馆所建设，管住经费是源头、是关键。要加强“三公”经费预算编制与支出管理，加强“三公”经费审批、指标控制和报销管理，稳步推进“三公”经费支出公开，严格控制和压缩“三公”经费。要严格执行中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，加强对楼堂馆所建设资金的财政财务管理，严格预算审核、资金使用监督和决算审批，把好楼堂馆所建设的资金关。要健全审计监督制度，加强“三公”经费和楼堂馆所建设经费使用和支出结构、数额、比例的监管，督促被审计单位强化内部控制和财务管理，切实发挥审计“免疫系统”作用。　

　　第四，完善选人用人专项检查和责任追究制度，着力纠正跑官要官等不正之风。从严治党，关键是从严治吏；改进作风，首先要整顿选人用人上的不正之风。要进一步严明组织人事纪律，健全干部选拔任用监督机制，实行选人用人严重违纪问题专项检查制度，加大对违规用人问题的查处力度，对跑官要官的，发现一起，查处一起。要建立“倒查”机制，按照《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》及相关规定，对违规失职者严格进行责任追究，坚决遏制选人用人上的不正之风。要继续深化干部人事制度改革，强化显规则，遏制潜规则，打破关系网，不断提高选人用人公信度。　

　　第五，改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。培养好作风，凝聚正能量，要注重用好政绩考核这个“指挥棒”。要坚持正确的政绩考核导向，引导领导干部坚持科学发展观，树立正确的政绩观，进一步推动作风转变。要完善政绩考核评价体系，坚决破除唯生产总值的政绩导向，把民生改善、社会进步、生态效益、作风转变等指标和实绩作为重要考核内容，从“德、能、勤、绩、廉”全方位考评领导干部，既看能力又看作风，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩。要健全民主考评机制，把群众满意度作为考评干部的重要标准，真正实行“问绩于民”。同时要真正用好问责制度，对不作为、乱作为行为造成恶劣影响、导致严重后果的，必须坚决追究责任。

编辑：尹盼秋