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制度转型是否能够服务于政治转型

唐昊 //m.auribault.com 2013-12-03 来源：深圳特区报

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　　政治转型是从一种政治统治形态转到另外一种政治统治形态的过程，如威权政治转为民主政治。而制度转型则是一种制度体系转化为另一种制度体系的过程，如血缘继承制度转为选举制度。前者不但包含政治制度（机构和程序）转型，也包含政治行为的转型。关于这两者的区别，托克维尔曾做出区分。他认为，法国大革命并非是旧制度的终结者，实际上旧制度（贵族制）早在革命前就被路易十四时期开始的中央集权体制改革所消灭和替代了，即制度转型事实上是在法国大革命前完成的。而大革命的功用是：不但把这些新的制度固定下来，而且在中央集权体制确立的过程中，统治者和人民都发生了重大变化，此为政治转型。

　　现代政治发展的方向通常是从传统威权体制向现代民主体制的转型。民主制度的优越之处在于，在确保公众可以主动、有序和有效参与的情况下，可以将各种社会资源高效率整合起来推动社会发展，并且因公众参与而使得国家与社会之间的关系得到最大限度的协调，规避政治风险。不过，民主制度如全民选举、多党竞争之类的建立却并非政治转型完成的标志，有时恰恰是政治统治形态转型的开始。

　　这是因为，转型国家所面临的任务有两方面，一方面要建立新制度并使其为社会所接受，即“制度化”（institutionalization），另一方面则要对原有的制度进行“去制度化” （deinstitutionalization）。也就是说，制度转型在一开始就意味着对以往制度的抛弃，是一个“去制度化”的过程。而新制度的建立达到“制度化”并广为人们接受却需要一个过程。

　　而政治转型落后于制度转型，其结果往往会带来政治上的不确定性大大增加制度的衰朽。即在制度的层面，转型会带来民主制度更新，但是在政治层面，民主化的过程却往往会带来制度的衰朽。在此期间，一个国家必须要忍受政治上的动荡和制度的效能下降所带来的后果。而经常的情况是，新制度的制度化程度不高，而对旧有制度的去制度化过程也不彻底，因而导致正式政治的衰落和非正式政治的兴起。

　　旧有制度的残留无法被完全去除，新制度也无法真正发挥效能。这两点体现在政治领域、特别是国家分配的领域最为明显：市场化的利益分配本来是按照各种不同的市场因素贡献大小进行分配。但权力寻租现象破坏市场公平配置资源；社会调节性分配原则被破坏，贫富差距持续扩大导致阶层分配不公；城乡分割导致不均衡的二元分配机制和国家保障体系不能全覆盖；以牺牲环境为代价的不可持续发展引发代际分配问题；等等。

　　制度变迁理论认为，一种对更好制度的需求、特别是经济增长的需求会导致制度的更新和演进。但在许多国家，原有制度的衰落不但没有带来制度的演进性质的更新，反而陷入到无正式制度可供依赖、非正式权力大行其道的情况，并且常常以新的权力集中、重建原有的制度作为结局。是为权力集中的政治体制所特有的“政权内卷化”危机。

　　在政治实践中，制度转型虽然是政治转型的必要内容，甚至是政治转型所追求的目标，但制度的转型并不一定必然导致政治的转型。一般来说，政治转型要滞后于制度转型，甚至在制度转型后的相当长的时间内不会发生。菲律宾作为美国的殖民地，在独立后即选择了民主制度，但迄今半个多世纪，法律制度的民主虽然确立，但民主政治在菲律宾仍然没有达到令人满意的地步。公民和民选政治家的行为在很大程度上无法达到政治统治和管理的目标，以至于政治问题层出不穷，经济社会发展皆不能令人满意。因此，在政治转型的过程中，不应仅仅看立法是否足够、机构是否建立和更新，而是着重看此制度的执行情况，即制度转型的结果是否有利于扩大执政基础，使政府决策真正体现多数民众意志；是否有利于增强政府效能和执行能力。即制度转型是否能够服务于政治转型。

　　（作者系华南师大政治学副教授）

编辑：尹盼秋