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健全自然资源资产产权与用途管制制度

//m.auribault.com 2013-12-24 来源：广西日报

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　　主持人：本报记者蔡道利

　　嘉宾：自治区党校教授陈华

　　广西财经学院教授蒋满元

　　主持人：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系。十八届三中全会《决定》把健全自然资源资产产权制度和用途管制制度列为系统完整的生态文明制度体系的一项重要内容。自然资源资产产权与用途管制制度主要指什么？健全这一制度意义何在？这些都是需要深入探讨的问题。

　　蒋满元：作为生态文明领域的全新词汇，自然资源资产产权制度主要指借助于明晰自然资源产权以及合理定价反映自然资源的真实成本，使市场在生态环境资源的配置中起决定性的作用；而自然资源用途管制制度通俗地说就是对一定国土空间里的自然资源按照自然资源属性、使用用途和环境功能采取相应方式的用途监管，其侧重强调国家对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管，表明一定国土空间里自然资源无论所有者是谁，都要按照用途管制规则进行开发，不能随意改变用途。

　　自然资源产权不清晰的直接后果就是造成资源的掠夺性开发与使用。近年来，我国部分地区大气污染加重与雾霾围城情景的不断出现以及部分地区生产生活环境的日趋恶化，其实也就是因为诸如大气等资源作为“无主”资源而被过度开发利用。健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，就是为明确环境、生态等公共自然资源系统的“主人”，并赋予其保护自然资源的动力，进而在让其获得使用这些自然资源利益的同时，承担起保护自然资源的责任，解决公共资源的过度使用问题，实现空气、矿产及环境等资源的最佳配置和有效使用。

　　陈华：产权制度以产权为中心，具有激励功能、约束功能、外部性内部化功能和高效配置稀缺资源的功能。自然资源资产产权制度安排对自然资源的配置和利用具有极其深远的影响。健全自然资源资产产权制度不仅是自然资源资产得以市场配置，从而提高资源的利用效率的先决条件，而且合理的自然资源资产产权制度安排对生态环境的保护、经济与环境关系的协调、可持续发展战略的实施，都有着重要影响。突出表现在，可以促进资源资产的优化配置，促进资源资产的高效利用和可持续利用。因为在产权归属清晰、权责明确的情况下，产权主体获取经济利益过程中的全部成本必须由其个人承担，其进行投资的所有收益归其个人所有。当其进行经济决策时，就会在未来的收益和代价之间作出综合权衡，以求实现其利益的最大期望值。这无疑对促进资源实现高效和可持续利用起到很好的作用。

　　主持人：自然资源是经济与社会发展的重要物质基础。广西重视对自然资源的管理和控制，但这方面的制度建设还不够完善。请谈谈现行管理体制有哪些不足？

　　陈华：我认为突出表现在两个方面：其一，片面强调自然资源的经济效益，忽略对生态环境的保护。自然资源对经济发展的作用不言而喻，从某种程度上说，人类发展进步的过程就是对自然资源的开发利用过程。但如果政府对资源的管理侧重于经济效益，片面强调其经济用途，其结果就是虽然经济取得一定的发展但却造成对资源的破坏浪费和生态环境的恶化，使经济社会的可持续发展面临严峻挑战。其二，管理职权设定不科学，管理混乱。长期以来，广西对自然资源的管理在范围上主要是以行政权力为参照，由各方主体根据行政级别不同决定对自然资源管理权限的大小，不同级别的管理主体享有对自然资源不同限额的审批权力。这种分级限额审批的做法在实践中容易形成资源管理中的地方主义和局部利益，造成资源浪费和破坏惊人。

　　主持人：健全自然资源资产产权与用途管制制度，促进资源的合理有效利用，有许多工作要做。目前，广西应从哪些方面入手？

　　蒋满元：第一，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在自然资源资产开发利用过程中，凡是能由市场形成价格的都交给市场，使免费使用的自然资源变成有价值的资源，变成“谁使用谁付费”的资源。同时，要更好发挥政府的作用，政府应在完善自然资源管理中的环境经济政策、建立资源有偿使用制度和生态补偿机制等方面下功夫。第二，构建完善有效的自然资源资产管理机构，统筹协调自然资源资产管理和监护工作。第三，积极探索和实施编制资产负债表。建立自然资源资产负债表，就是要核算自然资源资产的存量及其变动情况，以全面记录当期自然和各经济主体对生态资产的占有、使用、消耗、恢复和增殖活动，评估当期生态资产实物量和价值量的变化并据此对辖区政府的生态政绩进行严格考核。第四，进一步健全和完善相关法律制度。自然资源和生态环境是一种特殊形态的资产，既有一定的经济属性，又有一定的生态属性和社会属性，这就决定了调整自然资源和生态环境资产法律关系的法律，既不同于传统的经济法律，也有异于狭义的生态环境保护法律，而应是一种有效协调经济发展与生态环境保护关系的综合性的法律；同时，这样的法律也应对生态、环境、资源领域的基础性问题，做出整体性的安排。第五，划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。第六，促使人民群众积极参与生态文明建设。切实增强节约意识、环保意识、生态意识，形成合理的生产生活方式，使落实自然资源资产产权与用途管制制度具有良好的社会基础。

　　陈华：一是建立多元主体的产权制度。就是根据自然资源资产多样化的特征，分门别类建立多样的所有权体系，将资源资产的所有权分配给不同的产权主体，形成国家、地方政府、企业和个人多元所有权主体格局。二是各行政主体严格依法行政。用法律强化对行政权力的约束，规范行政主体的行为，划定行政权力发生作用的范围，保证行政权力对自然资源的调节不被任意扭曲和扩大。

编辑：尹盼秋