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漫画张建辉
元旦前,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》),为未来五年法治政府建设制定了具体的路线图和时间表。为什么要建设法治政府?如何建设法治政府?这对走在全面依法治国征程中的国人而言,乃是关涉权利命运大事、必须回答清楚的时代课题。
地位 有法治政府才能护佑公民权利
只有建立起法治政府,才能科学界分政府与社会的权力边界,充分保障社会的自治活力与公民权利的生长。
对权力的制衡与约束、对权利的主张与保护是法治的两大核心主线,只有实现权力的约束才能达到对权利的保护。政府基于公民权利而存在,法治通过对政府权力的规范,既确保公权力为私权服务,又防范公权膨胀伤及私权。所以,建设法治政府乃是建设法治国家、护佑公民权利的重中之重。
其一,行政权独大的体制传统与现实,决定法治政府是法治国家建设的难点所在。我国有中央集权的历史传统,也造就了庞大的行政权力现实,分子式的个人深嵌入家国一体之中,很难有独立自由的空间。市场经济解放了公民的身份,但行政权相对于公民私权仍具有压倒性优势。政府权力能否被关进制度笼子、政府公共治理和管理社会的方式是否合乎法治要求、行政执法对待公民权利的态度、行政部门执行法律法规的效果等,都是衡量国家法治状况的核心要素。可见,法治政府是法治国家建设的关键和难点,抓住法治政府建设这一枢纽,法治国家建设便能事半功倍。
其二,行政权与公民权的密切关系,决定法治政府是实现保障公民权利目的的关键。现代社会,人们或许一辈子不与立法机关、司法机关打交道,但不可能不与政府部门打交道,行政权乃是每个人生老病死都要直接面对的国家公权。这种关联意味着,政府权力能否依法有效行使,将直接影响公民的切身利益。现实中,从地沟油、瘦肉精等食品安全丑闻,到屡治不绝、伤亡人数攀高的各种矿难事故,再到疯狂肆虐的雾霾和水污染,每一项与我们生活息息相关的安全漏洞,背后都与政府的执法监管不力有关。政府是实施法律、建构秩序的主体,也是保护公民权利的普遍性机制,只有建设法治政府,才能为公民权利提供持久保障。
其三,行政权对于社会的强悍控制,决定法治政府是建设法治社会的重要条件。我国的社会发育相对滞后,政府对社会的全面控制一度扼杀了社会自治的活力,也抑制了公民权利。在此背景下,有什么样的政府,往往决定了有一个什么样的社会。适应市场经济发展需要我们不断强调政府向社会放权,而最终只有建立起法治政府,才能科学界分政府与社会的权力边界,充分保障社会的自治活力与公民权利的生长。建设法治政府是培育法治社会的重要条件,同时,法治社会的建设又反过来助推法治政府建设。
历程 自上而下与自下而上合力推动
我国法治政府呈现出自上而下与自下而上相结合的合力推进态势,这也必将成为今后法治政府建设的主要路径。
采取什么路径建设法治政府?回顾改革开放以来的法治实践,我国法治政府呈现出自上而下与自下而上相结合的合力推进态势,这也必将成为今后法治政府建设的主要路径。
一是自上而下的行政主导模式。“治国者必先受治于法”,真正的法治,要求政府首先站在依法行政起跑线上,自上而下打造法治政府。1999年11月国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》;2004年3月印发《全面推进依法行政实施纲要》;2008年6月发布《关于加强市县政府依法行政的决定》;2010年10月颁发《关于加强法治政府建设的意见》。这些重要文件以法治政府建设的阶段性任务目标和工作重点为核心,描绘了不同时期法治政府建设的目标蓝图、大体框架和主要路径。在中央政府的部署规划下,地方政府法治建设强劲推进。2004年《纲要》颁发后,国务院58个部委,全国31个省、自治区、直辖市,以及绝大部分市级政府都发布了实施意见。2008年12月深圳在全国率先发布《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》。自此,湖北、广东、浙江、四川等地都制定了法治政府建设主要评价指标。据不完全统计,全国内地31个省(自治区、直辖市)中,至少已有16个出台了相关考核办法。
十八大以来,法治政府建设换挡提速。十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。十八届三中、四中、五中全会对加快法治政府建设提出了新要求,作出了新部署。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。立足新的法治形势,此次印发的《纲要》确定了法治政府建设一系列新的目标和要求,设计出更多实招举措,防止法治政府建设烧虚火、放空炮。
二是自下而上的民众参与模式。权利乃权力之母,权利也是权力的“制动器”。法治政府建设的最终动力,还藏纳于自下而上的民众参与之中。27年前,发生在温州的首例民告官案件,在法治政府建设进程上写下浓重的一笔。2015年5月4日,新修订《行政诉讼法》后的首例民告官案件开庭,被告北京西城区政府副区长出庭应诉。建设法治政府离不开普通公民的一次次说“不”。筚路蓝缕的民告官历程,深刻改变了国人的法治观念和权利意识,成为公民自下而上推动法治政府建设的重要渠道。
法治政府更需要每一个人的行动。公民对法治政府的参与和推动,在各个领域展现出强劲活力。延安黄碟案在全国范围刷新了政府执法理念,行政权力在公民私权面前开始保持谦抑与敬畏。孙志刚案件、乔占祥起诉原铁道部、李刚纠缠于“进津费”“进沪费”、“史上最牛钉子户”……公民不断向政府“叫板”,在户籍制度、暂住证制度、强制婚检、公路收费等方面推动政府法治进步。
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