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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出:完善能源安全储备制度。加强城市公共交通、防洪防涝等设施建设。实施城市地下管网改造工程。加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务。
毫无疑问,放开垄断性竞争业务,是十三五非常重要的一个方面。因为,它不仅关系国企改革、价格改革等多项改革的推进,也关系政府与企业、企业与市场之间能否真正按市场要求定位、按市场规律办事,关系政府职能转变和责任落实。
那么,如何才能有效地放开垄断行业的竞争性业务呢?怎样才算放开呢?显然,业务界定是最核心和关键的方面。因为,界定的门槛高、标准严,放开的空间就小,开放的力度就不大,就有可能很难满足公众的期待。反之,则容易满足公众的期待。
现在的问题是,由于自然垄断的行业较多,涉及的业务范围也较广,如果界定,确实是一个需要认真分析和研究的问题。以石油行业为例,其所从事的领域,并不只是简单的炼油、售油、进口油,还有化工等方面的产品。那么,哪些能够放开、哪些不能放开呢?又如电信,按照国外的通行做法,除基站之外,其他的都可以放开,那三大运营商能够全面放开这些方面的业务吗?能让其他所有制资本全面进入除基站建设和流量供应以外的业务吗?
不仅如此,放开竞争性业务,放到何种程度,也是一个需要考虑的问题。就象中石化一样,将经营公司放开,引入战略投资者是一种开放。但是,都按照这样的开放方式,操作起来也是非常难的。搞不好,就会出现所有行业都只有几大民营企业参与的现象。因为,这些领域的企业太大、需要战略投资者投入的资金太多了,国内不会有多少民营资本具备进入的条件。所以,能否划小核算单位,让更多的民营资本进入,也是一道难题。
更重要的,在开放领域过程中,能给社会资本开放到什么水平,能否放弃控股权,也是其他所有制资本是否愿意进来的重要方面。要知道,其他所有制资本的比重过低,就很难有话语权。而如果让其他所有制资本控股,是否又会感到不放心呢?国有与其他所有制资本之间的股权比例应当如何界定呢?可能不是一个简单的问题。
也正因为如此,对垄断行业放开的问题,至少有这样几个难题需要解决。一是竞争性和非竞争性的业务范围如何界定;二是能在多大范围内放开竞争性业务;三是能给其他所有制资本多大的股权空间和话语权条件;四是能否划小业务范围、将企业有目标地划小核算单位,以便于让更多的其他所有制资本参与。只有这样,改革才能到位,对其他方面改革的促进作用才能发挥。
当然,由于此项工作是一项系统性非常强的工作,因此,在推进改革过程中,需要与其他方面的改革协调推进,尤其是国企改革和价格改革,必须同步推进、协调推进。其中,在国企改革中如何分类、如何引进战略投资者、如何在不影响国有经济战略地位和控制力的情况下,引入更多的其他所有制资本,是非常重要的方面。毕竟,改革不仅涉及企业利益,也涉及国家利益、职工利益和人民利益,如果不慎重,也会带来很多方面的问题。尤其是国有资产流失的问题,是改革最需要把握好的方面。
从总体上讲,放开垄断行业竞争性业务,是一个方向,也是国企改革必须完成的目标任务。关键就看如何设计改革方案、如何界定业务范围、如何确定战略投资者、如何开放话语权。一旦这些方面的关系处理好了、尺度掌握好了,改革是能够有效向前推进的。更直接地说,就是放得越恰到好处,改革就会越恰到好处。真正有效的改革,并不是放得越多越好,而是放到市场效率最高、企业活力最强的地步。
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