中国公共管理的变革与创新－社会关注－理论频道

联系我们邮箱登录通行证登录网站地图

设为首页加入收藏

当前位置：中工网－理论频道－社会关注－正文

理论关键词投稿

农民工新生代农民工和谐劳动关系十七届六中全会十二五和谐社会学习型政党中国特色社会主义核心价值马克思主义

中国公共管理的变革与创新

//m.auribault.com 2013-11-18 来源：文汇报

分享到：

　编者按：日前，上海交通大学国际与公共事务学院在成立十周年之际举办“公共管理高峰论坛”，与会学者对公共管理的国际经验与本土探索提出了独到的见解，对如何推进中国的政府改革进行了深入思考。本报特刊发根据录音整理的部分精彩观点。

　　公共管理的激动人心的时刻

　　吉尔特·鲍科特（国际行政科学学会主席、教授）:如何将公共部门建设好，我认为有四点是非常重要的。首先，经合组织国家改革历程表明，公共服务是非常重要的。在经济和财政危机的当下，保持一个良好的公共服务水平尤其重要。其次，要提高政策的有效性。第三，要提高公开性和透明度。第四，创新不仅仅是私人部门的专利，公共部门也必须创新，电子政务就是创新的一部分。

　　实现以上的四个目标有不同的机制。首先就是分权，很多西方国家都将此作为重中之重。而分权是与参与相关的，公共服务不仅仅应该由公共部门来提供，也应该由他们的合作伙伴来提供。分权和参与涉及四个参与者：私人部门、非政府部门、地方政府和公共服务的用户。在很多经合组织国家，市场的作用也是常常被强调的。不仅仅是市场机制，准市场机制也非常受重视，有些国家在这方面已经走得很远，甚至有点过，所以能够看到这种准市场机制在哪些方面是可以有所作用，在哪些方面是没有作用的。

　　薛澜（清华大学公共管理学院院长、教授）：中国公共管理领域面临的问题的复杂程度，它的广度和深度是从没有遇到过的。中国的改革开放，从1978年的十一届三中全会到现在，经历了几个重大转变。第一，从计划经济到市场经济体制，这个转变的成果就是我们经济的高速成长。第二，产业结构的变化。上世纪80年代初，农业占GDP的30%，而到今天只有10%左右。服务业在改革开放之初占20%多，到去年已经占44%。而制造业在改革开放之初是占到了将近一半，约为48%、49%，现在是45%。也就是说，经过30多年的高速增长，中国制造业基本上一直占中国GDP的一半，这是世界上其他国家很少见的。一般的很多国家的经济发展之后，制造业所占比例下降，服务业上升。所以这也是我们产业结构的特点。第三，社会的转变。我们原来是一个封闭社会，改革开放之初，我们中国城镇化人口为20%，改革开放以后，我国城镇化的人口超过一半，而且现在每年都在增长。另外，上海交大国际与公共事务学院的院长助理是一位美国朋友，这也可以看出我们国际化的程度。第四，治理体系的转变。中国的治理体系在过去30多年有了很大的改变，包括我们各种行政体系改革，反腐倡廉等，包括NGO组织现在将近50万。所以这些融在一起，在其他国家，可能花50年，100年，甚至更长的一段历史时期，而在中国，时间上是大大压缩，但在空间上却又大大放开了。把这么多的转变融在一起，它所面临的公共治理的挑战，是人类历史上没有过的。所以，我觉得在这样一个时期对我们做学者的，是非常幸运的。现在就是我们研究公共管理的激动人心的时刻。

　　以创新行政来推动创新发展

　　李琪（中国行政管理学会副会长、教授）：适值十八届三中全会召开之际，“全面深化改革开放”成为举国关注的重大议题。十八大报告指出，现阶段我国发展全局的战略抉择是：坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。为此，当务之急是尽快转变大投入、粗放式、高污染、低效益的发展方式，适应国内外经济形势新变化，创新驱动、转型发展，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，着力激发各类市场主体发展新活力，加快构建现代产业发展新体系。

　　正如欧洲政策研究学者丹尼尔·格罗斯（Daniel Gros）教授所认为的那样，一个国家的发展可以走两条路子：“汗水式增长”或“创新式增长”。“汗水式增长”意味着生产力要素的积聚，包括劳动力的积聚、有形资本（包括基础设施、工厂等）硬要素的大量投入，如目前中国的投资份额占国内生产总值的比重接近45%，这一比重超过其他任何一个大国。当一个超大型经济体已达到科技水平制高点的时候，就必须依靠自己的力量进行自主创新。在这个阶段，“创新式增长”便会成为一国经济发展的主要驱动器。“创新式增长”是一个经济体创建新产品、新流程的能力，它不需要大量硬要素的投入，而是加大科研投资（而非基础设施、机械装置等投资）、提高全民教育水平、改善管理环境、鼓励企业和个人的创业创新。

　　我国政府职能转变已历经梯次推进的三个阶段。第一个阶段是上世纪90年代开始的政府职能转变，要求行政系统突破传统的计划经济体制下政府包办一切、包揽一切的模式。第二个阶段就是2000年前后，中央明确提出政府职能转变的新内容、新要求，指出社会主义市场经济条件下政府的新四项职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。第三个阶段是2012年，十八大报告明确提出当前行政管理体制改革的着力点就是政府职能转变，包括三个方面内容：一是要向创造良好的发展环境转变；二是要向提供优质的公共服务转变；三是要向维护社会公平正义转变。当前行政管理体制改革聚焦的就是这12个字：良好环境、优质服务、维护公正。所以，行政学界30多年来研究的重心和关键词从公共行政（publicadministration），嬗变到公共管理（public management），再演进到公共服务（publicservice）、公共治理（public governance），这是一个行政管理理论逻辑与实践逻辑同步运行的过程。

　　当前要加快转变经济发展方式、深化改革创新，核心问题是处理好政府和市场的关系，通过创新行政来服务创新发展，具体就是通过有效发挥政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四方面的职责作用，进一步推动全面深化经济体制改革，推进经济结构战略性调整，推动城乡发展一体化。

　　这次中央行政机构改革方案的创新思路与特点是，机构改革和职能转变有机结合，把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手。转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用（十八届三中全会已明确提“决定性作用”），激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。

　　以创新行政来服务于创新发展，就必须加快政府职能的“三大转变”，即向创造良好发展环境转变、向提供优质公共服务转变、向维护社会的公平正义转变。基本任务就是“五个深化”：即深化政企、政资、政社、政事分开；深化行政审批制度改革；深化大部制改革；深化地方行政体制改革；深化行政管理方式的创新与改革。在“五个深化”行政改革创新的进程中，政府的全部活动与作为将与经济发展方式创新调整的需求和形势互动适应，不断朝着依法行政和依法提供公共服务的方向运行，逐步形成法治政府和服务型政府，同时，不断创新行政理念，树立并弘扬行政治理理念、阳光行政理念和责任行政理念；不断创新行政制度，从行政管理的程序建设做起，以程序建设带动规则建设，以规则建设带动制度建设，进而为实现权力公平、机会公平和规则公平创造优质的行政制度环境，逐步建立起职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的中国特色社会主义行政体制。

　　桑玉成（上海市社会科学界联合会副主席、教授）：我想讲一个多年来一直思考的理念，即“管理重管更重理”。另外有一个说法，叫做“管理重理不重管”。直白地说，就是“管理不能不讲理”。这个“理”字，从字源上说，是玉石的一种纹路。它是形声字，从玉，所以“理”包含着价值、规律、科学的意思。之所以提出这个问题，是因为现在管理中确实有不讲理的现象或者不讲理的一种态势。我们管理上非常注重层级制结构。科层制里面其实也包含着有规律、有理的意思。如果把这个理字拿掉，这个科层制就纯粹成了一个我们通常所说的官大一级压死人的形态。这种形态就叫做重管。实际上，管理更要重理，管理的“理”我认为至少有四个含义。一是法理。政府要依法行政，现在讲要有法治思维，做任何事情要有法律的依据。二是伦理。伦理是管理实际上要遵循人类交往的基本规范、基本准则。这是道德规范、道德伦理的问题。我们很多领域里的管理忽略伦理。比如说参与制定医疗改革方案的有公共卫生专家，有经济学家，但缺少政治学者、伦理学者。其实，生命问题不仅仅是个资源配置的问题。所以要讲伦理。三是心理。任何政策的出台，任何制度的出台，必须符合社会大众的心理接受能力、心理承受能力。四是情理。人之常情，公序良俗。

　　难点是深化政府自身的改革

　　董克用（中国人民大学公共管理学院院长、教授）：如何推动政府改革，我个人认为有五个方面。第一，转变政府职能。今天的政府职能不适应经济发展阶段的转变和社会发展阶段的转变，因此新一届政府提出转变政府职能是改革的突破口。作为国务院精简职能专家组成员之一，我发现改革非常难，1700项职能要砍三分之一，现在才砍了300多条，还差很多。第二，清晰界定中央与地方政府的关系。总的来讲，我们经济改革取得这么大的成就是分权制导致的，地方政府分权，地方政府竞争，但是涉及公民基本权利的问题就受到了很大伤害，包括社保问题、教育问题、医疗问题。一些公共事务要中央来管，这样才能打破中国的二元体制、分割体制、多元体制。第三，提高公共政策的科学性、可信度、可执行度。第四，提高政府的执行力。公务员队伍要加以改进，不仅是要反腐，还要提高公务员的素质，包括MPA教育。同时还要改革公务员的一些制度，包括回报制度和激励制度。最后，深化事业单位改革。如果事业单位不承接政府的很多职能，那政府职能下不去，所以事业单位要深化改革，同时建一些新的社会组织承接转移的政府职能。

　　王浦劬（北京大学政府管理学院前院长、教授）：通过行政体制改革推动全面改革的思路，为研究者提供了七个方面的着力点：第一，今天政府行政体制改革的初始条件是什么？跟以往七次改革相比，我们在一个什么样的社会历史经济背景、政治背景和行政改革的背景之下来进行改革。第二，这次改革以行政审批权作为一个突破口，那就意味着两个很大的变化。首先，它不是一个所谓增量的改革，是一个存量的改革，行政体制自身的存量。其次，这个存量不是行政机构自身的存量的改革，以前的改革都是改革机构、人员。这次是实质性的行政权力的下放。第三，这次行政改革不完全是行政管理体制的改革，它是行政体制、经济体制和社会体制三者合一的改革。第四，行政方式的改革。中国传统上，政府、政府部门比较习惯于事先的管理，事中和事后的管理可能不是它所长。怎么一个改法需要学者、政界共同设计。第五，行政改革如果以职能为中心，职能本身需要落实，需要规范。最后，行政体制改革不是单兵独进的行政体制改革，也不是孤立的行政体制改革，是全面改革。这些都是需要深入研究。

　　胡伟（上海交通大学国际与公共事务学院院长、教授）：我国政府改革面临三个问题：如何适应市场经济；如何适应社会的自主性；如何适应公民参与的需要。目前政府主要想解决的是第一个问题。

　　就如何建立与适应市场经济相适应的行政管理体制的而言，国内一直想取得突破，但难度很大。以前深圳特区在行政体制上作了一些试验，如“行政三分制”，但最后不了了之。如今上海建了自贸区，已经明确提出变“事前审批”为“事后监管”、建立“负面清单”等政府管理改革的思路，这是很有意义的制度创新，在行政体制上与国际更大程度接轨，其改革的艰巨性也可想而知。而如何缓解并协调其政府体制与现行管理体制所发生碰撞，是成功的关键。

　　关键的问题，是如何吸取国际上的经验，使我们的政府管理最大程度与国际上通行的做法接轨。学习国际上的先进经验，不仅是在经济和科技领域，而且也应当扩展到政府管理领域。从国际比较而言，目前需要特别关注的问题，一是政府的权力太强、边界太大。可否形成某种程度的“小政府、大社会”格局，可否理顺政府与市场的关系并发挥好两者其互补作用，这些都至关重要。同时要精兵简政，国外的政府部门一般都在二十个左右，我国各级政府的部门依然太多，要继续推进大部制改革。二是政府的整合程度很低，部门主义、地方主义严重。现在的困惑是，一方面政府权力似乎很大，制约很少，另一方面却是碎片化，令不行、禁不止。政府权力该整合的没有整合，该制约的没有制约。政府要小而不弱，确保有效的执行力。三是如何加强政府的透明度，减少寻租。上海前几年就提出服务政府、法治政府、责任政府，还要加上透明政府、有限政府、回应政府。透明是法治政府和服务型政府建设的前提。

　　河北省元氏县前几年曾因为一起城管和民众的对抗，城管大队被撤销，结果再现清明上河图的那种繁荣，这很值得思考。当然，完全没有城管可能也不行，但怎么能够减少一点管制，不该管的尽量少管一点，这里大有改革的空间。所以怎么来重新定位政府权力和职能，这个是非常重要的问题。

编辑：尹盼秋