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强化执法：监管者也要被监督

张洋 //m.auribault.com 2014-05-21 来源：人民日报

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　　对于日益严重的环境问题，很多人认为监管不严、执法不力是重要原因之一。

　　民有所呼，政有所应。更加明确政府部门的环境监管职责，成为新环保法的一大亮点。其中，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，环境保护规划的内容应与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接……一系列新规定，让专家学者纷纷称赞，认为新环保法有利于打破目前环保执法不力的怪圈，使环保执法真正成为污染治理的利器。

　　环保有了“铁规”

　　●未完成环评不得开工，未经许可不得排污

　　5月12日，据环保部网站消息，环保部公布了2014年第一季度83起重点环境案件处理情况。记者发现，这些案件大多涉及超标排放、未依法办理环境影响评价、治污设施不正常运行、污染物直排等问题，特别是未批先建、缺乏环评手续等问题突出。

　　值得注意的是，中国移动、中国联通和中国电信三大运营商旗下分公司，均因相关基站已建成并投入使用、但未办理环评手续而被通报。对此，记者在环保部处罚情况清单中看到，福建省福安市环保局下发《责令停止环境违法行为通知书》，责令补办环保审批手续，同时要求中国移动福安分公司对辐射超标的信号基站进行整改。

　　“虽然之前对于环评有要求，但事先没有做到，往往可以事后补办，这对企业来讲机会成本很大，违法成本很低。因此，‘先上车后买票’现象经常发生。”北京公众与环境研究中心主任马军说。

　　哪里有问题，哪里就有整改。关于环境影响评价制度，新环保法作出了更为严格的规定：建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的项目，不得开工建设。

　　同时，在法律责任中相应规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。“凡是没有完成环评的，一律不得开工建设，这条规定很有力度，并且完全符合‘保护优先、预防为主’的基本原则。”马军评价道。

　　其实，近年来，国家越来越重视环境保护工作，特别是针对现实存在的各种问题，设计出台了许多强有力的措施。而新环保法的一个特点就是，将一些实践中行之有效的做法上升为法律制度，排污许可制度就是一个例证。

　　记者了解到，在总结水污染防治法、大气污染防治法等有关排污许可制度的实施情况基础上，排污许可制度正式写入环境保护的基础性法律中。新环保法规定，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

　　对此，专家认为，比起单纯设立排放标准，排污许可证的约束力更强，政府部门的环保执法更有抓手。

　　执法有了抓手

　　●增加查封、扣押强制权的规定，执法人员可以当场制止排污

　　从环境监测制度到环境预警制度，再到环境污染事件应急制度，新环保法实现了环境监管各个环节的无缝对接。那么，如何让这些制度规定掷地有声？

　　“现实生活中，一线执法的环保队伍主要是各级环境监察机构，但他们的地位比较尴尬。”上海市环保局局长张全曾经在全国人大常委会第一次审议环保法修正案时指出，这些环境监察机构大多为事业单位，没有正式名分，甚至没有执法权，导致实践中执法力度弱。

　　有事实为证。相信很多人没有忘记几年前的“郴州血铅”事件，更没有忘记事件处理中的“有令不行、有禁不止”。曾经有媒体这样报道：对于湖南省郴州市嘉禾县两家冶炼企业的监察，从建厂到生产，当地环保部门一直在干预，并先后十次发文责令停产，但是直到爆发“血铅超标”事件后，郴州市环保局第十一次出手，污染企业才被彻底关闭。

　　如今，新环保法致力于扭转这种局面，明确规定，县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。

　　更可喜的是，各级环保执法部门在被法律赋予执法权的同时，还被授予了行政强制措施权。根据新环保法，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，环境执法部门可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

　　“以往，我国环保执法部门力量薄弱，对拒不履行环境行政处罚决定的行为，缺乏必要行政强制手段，只能申请人民法院强制执行，造成环境执法疲软，有法难依。”全国人大常委会委员刘振伟表示，新环保法增加了查封、扣押强制权的规定，执法人员可以当场制止企业排污行为，大大提高了工作效率。同时，当场查封、扣押，可以固定排污的证据，涉及刑事责任时，也便于公安机关取证。

　　此外，狭隘的GDP主义也是造成环保执法难的重要原因。一位不愿具名的基层环保局长告诉记者：“目前基层环保局只是地方政府的一个部门，局长由本级政府任命并对本级政府负责，如果某一天出现一起污染事故，摘的也往往只是环保局长的乌纱帽。”

　　对此，专家认为，要破解环保执法难题，单凭环保一个部门的战斗力远远不够。当地党委、政府的主要领导应切实转变观念，痛下决心改革当前的政绩评价体系和地方治理规划。

　　效果有了保障

　　●推行责任倒逼，整合环境刑事责任、民事责任和行政责任

　　有了具体的抓手，有了法定的权利，还要有严格的监管环节。正如社会普遍认为的那样，当前环境保护工作不尽如人意，并非因为制度的缺乏，而是因为环保执法部门的执法不严。

　　中国人民大学法学院环境资源法研究所主任周珂也表达了类似观点：“通俗地说，原来的环保法是非常软的法律，规定了企业的义务，却对政府没有足够的约束力。但是环保工作又恰恰应由政府承担主要责任，甚至起决定性作用。因此，政府如果没有履行法律职责，当然很难保证执法效果。”

　　对此，新环保法作出了充分规定：

　　——建立环境保护目标责任制和考核评价制度，将环境保护目标完成情况纳入对政府部门及其负责人的考核内容，并且将考核结果向社会公开；

　　——强调人大监督制度，明确县级以上人民政府应当每年向本级人大或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，依法接受人大监督；

　　——创设社会监督机制，规定公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，发现政府部门不依法履行职责，有权向其上级机关或者监察机关举报。

　　监督有渠道，更要有实效。新环保法还确立了更严格的法律责任，推行责任倒逼。其中规定，如果执法部门失职或者违反新环保法的相关规定，直接负责的主管人员和其他直接责任人员将受到记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，还将可能撤职或者开除，主要负责人应当引咎辞职。

　　“以往环保法规定的责任类型主要是环境行政责任，新环保法把环境刑事责任、民事责任、行政责任进行了有效整合，比如明确规定，违反本法规定、构成犯罪的，依法追究刑事责任。”周珂介绍说，同时，针对目前环境问题日趋严重的趋势，加大环境违法行为惩处力度十分必要。新环保法中按日计罚、查封、扣押、拘留等举措，为有力惩处环境违法行为提供了法律保障。

　　“法律的生命力在于执行，新环保法对执法部门增加了必要执法手段，也强化了法律责任。法律实施后，执法部门必须加大执法力度，切实做到执法必严、违法必究。唯有如此，才能让法律发挥应有的作用。”环保部法规司副司长别涛表示。

编辑：尹盼秋