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更好结合立法决策与改革决策

//m.auribault.com 2014-03-11 来源：文汇报

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　　林荫茂

　　今天，提出立法要发挥引领、推动改革作用，要把立法决策与改革决策结合起来，符合当前改革对立法的需求，这有创新意义，丰富了立法的作用，表明立法要跨前一步，要有主动性和前瞻性，立法不能总是滞后于实践，要紧跟改革的步伐

　　党的十八届三中全会作出全面深化改革的部署，人大如何适应改革需求，发挥好立法作用，张德江委员长提出，要“坚持把立法决策与改革决策更好结合起来”，“充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用”。这是对人大立法工作提出了与时俱进的要求。

　　立法要有主动性和前瞻性

　　以前我们总是认为，立法是将经过实践检验的成熟的经验上升为法律，立法具有巩固和保障改革成果的作用。所以，立法总是滞后于实践的。今天，提出立法要发挥引领、推动改革作用，要把立法决策与改革决策结合起来，符合当前改革对立法的需求，这有创新意义，丰富了立法的作用，表明立法要跨前一步，要有主动性和前瞻性，立法不能总是滞后于实践，要紧跟改革的步伐。

　　对于立法作用从保障到引领、推动，这是理论创新和实践创新的要求，所以，人大应该加强这方面的理论研究和工作总结，形成社会共识。特别是要研究法律和政策的关系，研究立法决策和改革决策的结合方式，全面梳理法律与改革原则、改革方向不一致的情况，研究两个决策结合的程序、步骤、方法、途径等，才能更好地达成共识，把立法引领、推动和保障改革的作用发挥好。

　　从立法实践看，随着立法与改革密切结合，立法工作的变化还是不少的。如政府以及各部门要求人大立法的积极性更高了；立法议案起草的时间更紧了；人大运用法律性决定的形式增多了；创制性立法比实施性立法类型增多了；地方性法规中关键性条款或者重大疑难复杂的问题更多了；改革要求立法突破与人大立法权限的矛盾多了；委员们审议难度更大了；法规从草案到表决稿改动的内容和幅度更大了；人大对法规的审次安排变动多了。

　　这些变化都要求人大不断完善立法制度和立法工作机制，从而提高立法质量。例如人大如何提前介入立法起草、如何运用立、改、废、释各种形式，如何使用人大重大事项决定的形式支持改革，如何丰富立法审议的形式和审次安排，如何完善立法草案和修改稿向社会公布机制，如何加强立法听证会和论证会的小型化，如何发挥代表参与立法的作用等等。

　　引领、推动和保障作用

　　立法决策如何紧跟改革决策的步伐，当前主要有三项工作要抓落实：

　　第一，在制定立法规划和立法计划时，一定要注重结合国家和地方改革的重大部署选择立法项目，破除改革的障碍，确立改革的合法性。全国人大制定五年立法规划，紧扣改革任务，在近70多件立法项目中，需要制定法律的项目20多件，需要修改或废止的项目40多件。例如，修改中小企业促进法、公司法等，与十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济、支持非公有制经济健康发展、推进工商注册制度便利化等直接相关。又如，制定增值税法等若干单行税法，与十八届三中全会提出的推进增值税改革等直接相关。上海人大把制定《中国上海自由贸易试验区条例》列入2014年立法计划，也与改革直接相关。当然，随着改革的需要，人大还应该注意立法计划的调整。

　　第二，根据立法发挥引领、推动和保障改革作用的不同，选择不同的立法形式，加强立法工作的稳妥性和积极性。根据引领、推动和保障作用的不同，要善于立、改、废、释的综合运用，尤其是要善于运用“重大事项决定”的形式。对于法律已经成为改革探索障碍的，要尽快废止或者暂停实施；对于法律要以宣示性姿态引领改革的，要善于运用法律性决定的立法形式，就改革的目标、原则、主体、路径、责任等规范化；对于改革需要确认已经成熟的法律关系的，立法就成熟几条立几条，不求面面俱到，为改革留下立法空间。

　　第三，抓好立法中的关键性改革制度设计。例如上海自贸区立法，核心和关键就是一系列可复制、可推广的制度确立，设计好这些制度，就能发挥引领、推动、保障自贸区建设。要把握好改革需求与立法原则的关系，坚持地方立法不与上位法冲突，坚持国家法制统一。要正向思维和逆向思维结合，多方位听取意见。要加强党对立法工作的领导，加强全国人大对地方人大的指导，争取有利于改革的立法解释、立法说明和立法授权。

　　坚持科学立法、民主立法

　　全国人大已经探索性地开展了四项法律出台前的评估工作。立法前评估工作要实现规范化，凡是涉重大改革事项的立法，出台前都要进行评估，保证立法的科学质量，保证改革的风险降到最低。立法前评估有综合性评估和单项评估，可以结合运用。要建立评估指标和评估方法，使评估活动规范化运作，提高评估质量。前评估内容可以逐步扩大，包括立法合法性评估、可操作性评估、改革目标方向评估、改革风险评估、立法廉洁评估（防止部门利益法制化问题和地方保护问题）、立法民主评估、立法组织协调评估等等。要研究前评估的主体问题、启动时间问题，对立法活动的影响力问题等。

　　对立法中关键性条款和有重大争议的条款召开听证会，是民主立法、科学立法的要求。上海探索多年立法听证会小型化，社区化，值得坚持和总结。探索把听证小型化、社区化这项工作和代表参与立法工作结合起来，让代表带着立法问题下社区联系选民，听取意见。这不仅对立法民主是一个推动，对代表参与立法是一个推动，而且对于代表积极回应群众意见也是一个推动。

　　（作者为全国人大代表、上海市人大常委会副秘书长）

编辑：尹盼秋