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现状 形式法治亟待转入实质法治
立法所建构的大体仍是一个形式上的法治政府,距离以尊重公民权利为归依的实质性法治政府仍有差距。
法治政府建设一路走来,取得了不小的成就。尤其是1982年宪法颁布后,国家制定了大量规范政府活动的重要法律,如国务院组织法、地方人大和地方政府组织法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、立法法、治安管理处罚法、行政许可法、公务员法、突发事件应对法、行政强制法等,使政府管理在主要领域都有法可依。2015年修改后的新环保法和新食品安全法实施,无论是对违法相对人的处罚还是对行政部门的责任设定,都堪称“史上最严”。这些都为建设法治政府奠定了良好基础。
但也要看到,立法所建构的大体仍是一个形式上的法治政府,距离以尊重公民权利为归依的实质性法治政府仍有差距。不久前发布的《中国法治政府评估报告2015》显示,地方层面的法治政府建设整体水平仍然不高,100个城市中有38个城市的法治水平不及格。法治政府意味着“正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除”,如果不从根本上解决权大于法、以言代法、按土政策施政等违法行政现象,就会严重影响公民权益。实践中,诸如“馒头办”“政府部门副职超编”“临时工执法”等现象,都说明法治政府建设还存在不少短板。
以实质标准衡量,我国法治政府建设面临的主要问题有:一是对行政权力的法律控制不足。现有立法主要是行为立法,一部法律只能规范一类行为,而现代政府公共治理形式多种多样。行政组织法是对权力的源头上进行控制,行政程序法从权力运行的过程进行控制,这两方面的立法比较欠缺,政府权力控制存有漏洞;二是政府执法回应公民权利诉求不够。尤其在平等权、环境权、自治权、安全权益等方面,公众的诉求日益高涨,但执法力度和效果尚不尽如人意,政府回应风险社会的公共治理需求上、经济发展与环境保护等利益平衡上还有不足;三是政府官员的法治思维和法治意识不强。处于法治“关键少数”地位的领导干部,不少仍将法治停留在文件上、讲话中,没有融入到头脑和工作中,甚至在个别情况下,不惜铤而走险,牺牲法治。
展望 打造法治政府需要人人参与
自上而下的路径需要强化领导职责。自下而上的路径则需要进一步激发来自民间的庞大力量。
《纲要》提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,吹响了未来五年基本建成法治政府的“决战”号角。建设法治政府是一项系统工程,任务重、举措多,我认为最紧要之处在于:
一是在立法上扎紧政府权力的制度笼子。重点是建立健全行政组织法,实现对权力的源头性控制。《纲要》规定了许多措施,如深化行政审批制度改革,大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度,优化政府组织结构等,这些举措的最终指向是一套科学完备的行政组织法。现行《国务院组织法》1982年制定以来三十多年未修改,且只有11个条文。欲实现改革中部门职能调整和执法权法定化目标,首先须健全完善组织法。同时,还应完善行政程序法,对政府决策、执法程序进行普遍性规范,彻底纠正行政执法不严格、不常态、不平等的现象。
二是实行科学严密的指标牵引和考核评价。自上而下的行政主导型模式下,需要建构一套法治政府指标体系作为抓手,实行法治政府考核评估,以此推动下级政府部门严格依法行政。《纲要》就此提出了法治政府的衡量标准:政府职能依法全面履行,依法行政制度体系完备,行政决策科学民主合法,宪法法律严格公正实施,行政权力规范透明运行,人民权益切实有效保障,依法行政能力普遍提高。围绕这几方面的衡量标准,需要在各地设计和应用法治政府指标体系的基础上,建设统一的法治政府建设指标体系和考核评价机制。
三是积极拓展行政诉讼制度的监督功能。行政诉讼是对法治政府最强有力的监督,也是公民对抗行政强权的救济通道。《行政诉讼法》实施以来,全国法院共受理一审行政案件200多万余件,涉及70多个行政管理领域。《行政诉讼法》修改后,在受案范围、审查限度上进行了较多改进,但司法对抽象行政行为的监督依然存有障碍,政府部门之间的权限分歧无法通过司法方式解决。近日,有关检察机关就山东省庆云县环保局、贵州省锦屏县环保局和福建省清流县环保局提起环境行政公益诉讼。立足法治长远需要,我们应当充分重视并依靠行政诉讼,不断拓展其在监督政府依法行政、倒逼法治政府建设的制度功能。
四是极力凝聚法治政府建设的核心动力。自上而下的路径需要强化领导职责。《纲要》在保障措施里明确提出党政主要负责人要做第一责任人,为此要通过一套严格的问责机制和高效的奖励机制,促使“一把手”真正把法治政府建设摆在工作全局的重要位置,纳入官员的考核评价体系。自下而上的路径则需要进一步激发来自民间的庞大力量。互联网时代,不妨借助网络等平台,吸收更多的公民参与到法治政府建设中来,在各种表达、参与、监督行动中,将法治政府从纸面落入生活。
本版撰文傅达林
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