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把保百姓饭碗的储备粮管好

赵双连吕军 //m.auribault.com 2014-05-20 来源：经济日报

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　　当前和今后一个时期，要从建立储备安全三条保障线、加强中央储备粮基础设施建设等入手，真正把保百姓饭碗的储备粮管住、管好

　　“洪范八政，食为政首”。中央历来高度重视我国粮食安全问题。习近平总书记就粮食安全发表一系列重要讲话，提出了一系列新理念、新论断、新举措，特别是明确提出要构建新形势下的国家粮食安全战略，强调要从治国安邦的高度认识粮食安全的极端重要性，把确保国家粮食安全放在经济工作的首位。这些重要论述和战略要求，在粮食生产实现“十连增”的背景下，具有很强的现实针对性和深远的指导意义。通过学习总书记讲话，我们就如何发挥储备粮在服务新的国家粮食安全战略中的作用，形成了以下几点思考。

　　建立储备安全三条保障线

　　我国粮食生产受资源环境的约束增强，增产潜力有限，消费需求仍将刚性增长，市场化改革后粮价波动可能更大、更频繁，供求将长期处于紧平衡状态。我国地域广阔，人口众多，粮食供求的年度不平衡、区域不平衡的特点比较明显，适当多储一些、安全系数提高一些很有必要。为此，应当按照“以中央储备为主、调动地方储备积极性，以谷物为主、兼顾油脂油料，以国产粮为主、适度进口”的原则，逐步建立我国“粮油储备安全三条保障线”。第一是储备总量保障线，即储备总量达到年消费量的20%左右，略高于国际公认的18%的库存消费比安全线水平。其中，中央储备占60%、地方储备占40%，体现以中央储备为主的原则。第二是谷物储备保障线，即小麦、稻谷、玉米三大谷物品种的储备库存占到储备库存的80%以上，体现储备以谷物为主的原则。并且小麦和稻谷两大口粮品种要占大头，落实口粮绝对安全的要求。在中央储备谷物规模中，80%装国产粮，并通过国内市场轮换，体现以国产粮为主原则，其余适度利用国际市场粮源，拓宽国内粮食供应渠道。第三是油脂油料储备保障线，考虑油脂油料对外依存度高，价格波动频繁，市场被跨国粮商控制，库存消费比设定应略高于谷物，应达到25%，其中，一部分以油脂油料形态储存，即储备大豆；另一部分以食用油形态储存。同时，将中央储备油脂油料加工能力提高到全社会加工能力的10%，约每年800万吨左右。

　　切实保护农民利益

　　“丰则贵籴，歉则贱粜”是储备粮运作的重要原则之一，按照国家制定的保护性价格敞开收购，是保护农民利益、防止出现大规模“卖粮难”问题的重要手段。2005年以来，中央储备粮连续执行国家下达的最低收购价政策和国家临时收储政策，年均收购量超过5000万吨，有力托住了市场价格，稳定了农民利益，受到广大农民欢迎。但近两年，由于连续执行政策性收购，仓容不足矛盾较为突出，并出现大量露天储存现象，给储粮安全带来极大隐患。预计今年政策性收购量将与去年持平，南方产区可用仓容极为有限，且分布不均衡，仍然存在较大的收购仓容缺口。从国内粮价走势和国际粮食供求趋势看，未来几年继续启动政策性收购的可能性仍然较大，仓容不足的矛盾长期存在，因此必须多措并举、腾仓清库。可以采取的措施包括：通过部分储备稻谷和小麦串换，既可以为当前矛盾较为突出的稻谷产区腾出仓容，又不影响口粮储备规模；加大政策性粮油库存竞价销售力度，特别是尽快销售已经接近储存期限、安全储存难度加大的库存粮油；启动对粮食深加工企业的补贴，按照目前入关补贴的标准，就地补贴深加工企业，就地加工消化，这样不仅较储存在粮库里节省财政成本，而且有利于调动深加工企业的积极性、有效释放需求，并可腾出仓容；继续实行政策性粮食的跨省移库，特别是尽快启动东北地区的跨省移库；继续加大建仓力度，并给予政策和资金支持，以加快建设进度。

　　建立储备风险调节机制

　　由于近些年连续启动政策性收购，市场粮价出现三个倒挂，即原粮和成品粮倒挂、产区和销区倒挂、国内和国际倒挂。由此带来3个问题，一是市场低迷，购销不畅，粮食下游产业开工不足、亏损加大；二是储备粮轮换亏损，特别是稻谷轮换亏损十分严重；三是国家财政补贴大幅增加。这些问题已影响到储备正常运行，应当建立储备的风险调节机制。主要考虑是，将近些年政策性粮油拍卖形成的财政盈余作为风险保障基金，取之于储备、用之于储备。同时，明确启动风险保障范围，当出现以下情况时，允许动用储备风险基金。包括：粮价由于政策性原因出现新陈价差过大，导致现有轮换财政包干政策难以兜住，出现轮换亏损；国家大规模动用储备，导致储备规模减少并影响企业正常运转和稳定等。建立费用补贴调节机制，综合考虑储备投入、人工成本、粮价变化情况以及经济社会发展等因素，按照正向激励的原则，建立费用补贴标准动态调整机制，根据实际情况及时调整。

　　加强中央储备粮基础设施建设

　　中央储备粮基础设施建设要实现“储得下、调得动、管得好”，相应需要加强仓储体系建设、粮食物流体系建设和智能化粮库建设。

　　根据储备三条保障线的思路，根据未来粮食消费量增长情况，逐步增加中央储备粮规模。同时，结合储备增加的品种、结构、布局，建设与之相匹配的仓容，基本实现中央储备粮在直属库内自储。

　　分三步走建设北粮南运通道。第一步健全东北粮食物流收纳发运体系；第二步健全长三角、珠三角等地区中转接卸体系，填补重要物流中转节点空白。第三步健全重点产销区物流体系。通过三步走，贯通北粮南运的物流通道，解决我国粮食生产和消费区域错位分布的问题，力争到2018年实现年粮食中转量1000万吨，粮食跨省购销量达800万吨。

　　实施智能化粮库建设规划，运用信息化手段对储备库的人财物和粮食购销调存进行全方位监控。先行完成与确保粮食数量真实、质量良好直接相关的子系统建设，重点改造粮情远程监测系统、数量在线监测系统、智能出入库监管系统、智能通风系统、智能气调系统等5个智能化系统，争取3年时间内覆盖所有中央储备粮承储库点，真正把保百姓饭碗的储备粮管住、管好。

　　目前国有粮食仓储、物流等资源比较分散。为利用好社会资源，应加大资产整合，提高中央储备粮基础设施完善的效率和效益。

　　完善目标价格补贴改革过渡政策

　　完善农产品价格形成机制，由政策性收购逐步向目标价格补贴过渡是一项重要改革，目的是减少市场干预、激发市场活力，进一步发挥价格的决定作用。今年国家将先行启动大豆、棉花的目标价格补贴改革试点，并为今后在其他粮食品种上实行改革积累经验。为促进这项改革顺利进行，建议对现行收储政策加以完善。

　　对继续实行的政策性收购，全面实行由收储企业向农发行分贷分还，实行“谁收储、谁贷款、谁负责”，充分调动社会多元主体参与收购的积极性，发挥社会资源作用。同时，进一步细化中储粮、粮食行政部门和农发行三方职责，理顺权责，发挥监管合力。

　　在全面实现目标价格制度的过渡期，适当放缓政策性收购价格涨幅，发挥市场作用，减少政策性收购，缓解收储压力。同时加大对农民的直接补贴，稳定农民收益。2008年以来，政策性收购价格年均涨幅在每斤0.1元左右，建议未来适当控制收购价格涨幅，为目标价格改革留出空间。同时，将少涨的部分通过直补渠道直接补贴给农民，保障农民利益。

　　未来实行目标价格制度改革、取消最低收购价之后，为防止特殊市场情况下出现农民“卖粮难”问题，可以保留临时收储政策，特殊情况下启动临时收储，以稳定市场和农民预期。

　　探索储备粮“走出去”战略

　　近些年，中央储备粮圆满完成了进口粮油转储、进口大豆和食用油轮换等任务，积累了一定的国际市场运作经验，锻炼了队伍。预计2020年谷物进口量将达到3000万吨左右。为防止进口粮直接进入国内市场形成冲击，应当发挥储备“蓄水池”作用，将一部分进口粮先进入国家储备，再根据国内市场情况择机投放。将部分中央储备与进出口运作联系起来，即一半的进口谷物转作储备，结合国际市场进行轮换，通过中央储备粮垂直体系直接操作，以发挥储备保障国内供求，稳定进口预期的职能。

　　中央储备粮“走出去”可以分两步：第一步探索完善储备轮换与进口相结合的运作机制，为国内粮食平衡掌握国际粮源。比如，对进口储备实行轮换计划备案制，以灵活应对市场变化、提高轮换执行效率。第二步，从目前国内市场控制力分析，国际资本占有我国100%的国际粮油采购一手渠道、35%左右的大豆压榨能力，以及45%以上的小包装油市场。我国应借鉴一些国家实施“走出去”战略的经验，可考虑在适合的粮食主要出口国通过租赁、合资、独资等方式建立收储基地，重点掌握港口、码头、中转仓等关键物流资源，从源头提高国际粮源掌控能力。中央储备粮应与国际和国内大型粮油企业合作，共同承担起控制粮源的战略责任。

　　（作者分别系中储粮总公司董事长、总经理）

编辑：尹盼秋