1 月22日国务院召开常务会议，部署深入推进以人为核心的新型城镇化。会
议确定，放宽农业转移人口落户条件，探索进城落户农民对土地承包权、宅基地
使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制；除极少数超大城市外，全面
放开高校毕业生、技术工人、留学归国人员等落户限制。

推进以人为核心的新型城镇化，就是要突出“人”在城镇化进程中的核心地
位，充分保障居民在城市生存发展的合理需求和合法权益。2010年，国务院部署
推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件，5 年多来，各地出台相关
政策措施，户籍制度改革逐步加快，中小城市和小城镇落户条件明显放宽，但在
一些大城市包括省会城市，这方面改革力度不大，进展缓慢。这次国务院常务会
议明确要求，除极少数超大城市（如北京、上海、广州等）外，全面放开高校毕
业生、技术工人、留学归国人员等落户限制，“全面放开……落户限制”系首次
提出，凸显了加快户籍制度改革、推动落实新型城镇化中“人”的权益的重要性
和紧迫性。

一个城市对居民落户是否采取限制措施，或采取什么样的限制措施，体现了
主政者把握、协调居民和城市之间关系的态度和水平。就这种“人城关系”而言，
一边是居民为城市发展提供了劳动力，贡献了税收，聚集了人气，拉动了消费，
增强了城市的生机，塑造了城市的性格和灵魂；另一边，是城市为居民提供了基
础设施、生活消费环境以及义务教育、就业、医疗、文化体育、法律援助等基本
公共服务。双方的互动最终体现为一种“等价交换”，但在新型城镇化过程中，
城市主政者代表政府一方，为居民提供基础设施及各种公共服务，应当具有一定
的先导性，即应当先于居民为城市付出的劳动和贡献。这与地方政府为了招商引
资，事先要进行道路、交通、水电气等基础设施建设，并承诺为企业提供金融、
税务等政策优惠，才能为企业的经济活动搭起坚实的平台，创造良好的市场环境
和法治环境，是大致相同的道理。

一段时间以来，一些城市政府只看重居民在提供劳动力、增加税收、拉动消
费等方面的贡献，而在建设基础设施、提供基本公共服务方面态度消极，少有作
为，其中最突出的表现，就是将户籍与居民权益捆绑在一起，通过限制外来人员
落户，限制外来就业创业人员和进城务工农民享受基本公共服务。这样做短期内
能够降低城市政府建设基础设施、提供公共服务的成本，但长期看必然对城市劳
动力供给、政府税收、商业消费活动等造成巨大影响，严重损伤城市发展的动力。

近年来，一些城市老龄化和劳动力短缺问题突出，不但经济发展和商业消费
乏力，甚至社保收入也明显下滑，不得不放宽落户限制，以优惠政策吸引高校毕
业生、技术工人、留学归国人员等高端人才落户，吸引农民携带土地变现收益到
城市落户。这方面的深刻教训，促使城市政府大力纠正以往“多取少予”的偏颇，
切实履行为居民提供基本公共服务和社会保障的责任。

现在，除少数超大城市为减轻人口对环境资源的沉重压力，防止交通拥堵、
空气污染、“贫民窟”泛滥等大城市病愈演愈烈，需要以限制落户对城市人口进
行调控外，一般大城市和中小城市已经具备了全面放开落户限制的条件。这种放
开不但要针对具有高学历、高技术和高创新力的高端人才，还应当惠及包括农业
转移人口在内的普通劳动者，否则就算不上“全面放开”。全面放开落户限制之
初，一些大城市的户籍管理可能面临较大压力，但这种压力很快就会转化成为城
市发展的活力，城市从中获得的综合效益与价值，必将远大于为此支付的各种管
理和服务成本。