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张汉斌：铁路土地综合开发助推新型城镇化

//m.auribault.com 2014-08-13 来源：经济日报

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　　在鼓励发展混合所有制经济的当下，对铁路建设实施土地综合开发，成为铁路投融资体制改革的关键一招。同时也表明，国家层面对铁路建设的支持力度相当大，借此助推新型城镇化发展、形成新的经济增长点

　　日前，国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，明确了4个方面的政策措施。1年前，国务院下发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，此次国办文件正是对上述意见的细化落实，在提法上也将土地开发区域拓展至站场“毗邻区域”，赋予铁路土地综合开发以“推进新型城镇化”的新使命。可见，国家层面对铁路建设的支持力度相当大，借此助推新型城镇化发展、形成新的经济增长点。

　　透过这一改革方案，外界也再次感受到：当前中央在宏观调控过程中，力戒“头痛医头、脚痛医脚”的短期行为，而是通过改革创新兼顾当前与长远，实现“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”多目标统一。

　　铁路建设投资今年将维持一个新的高点。根据安排，全年铁路固定资产投资计划完成8000亿元，且80%集中于中西部。中西部地域深广，经济相对滞后，铁路路网密度远低于东部地区。加强中西部区域铁路建设，不仅可以带动上下游产业发展，消化部分钢铁水泥建材过剩产能，还能促进就业和区域经济平稳增长。在我国新型城镇化大潮中，中西部城镇群隆起对于改善区域人口布局，促进区域经济均衡发展可谓举足轻重。

　　但是，提出将铁路建设与新型城镇化相结合，尚属首次。不难预见，此举将成为推进我国新型城镇化建设的有效途径之一。事实上，在中外铁路建设史上，铁路建设最大红利之一即在于促进城镇兴起和扩容。以铁路站场为中心扩展城市范畴，是历史多次重复、至今仍然有效的城镇化模式，对提升城镇内和城镇间综合交通体系建设绿色内涵，也将大有裨益。

　　中西部城镇化进程中，铁路建设将促发沿线土地升值，特别是铁路站场作为人员、货物聚集、疏散节点，对人口居住、企业选址都有便利和成本减小作用。中西部铁路经营性相对较差，赋予铁路建设主体土地开发权利，将弥补铁路建设方的成本支出，是从经济学意义上将铁路建设正外部性内生化、市场化的可用方法。在我国，中国铁路总公司承担铁路建设主体责任，近十年背负巨量债务，靠借款修路的原有模式难以为继。特别是，中西部省份虽然热盼修建铁路，但地方财力有限。赋予铁总沿线土地开发权利，可增进收益，缓解债务负担，增加社会资本入股铁路建设的吸引力和积极性。在鼓励发展混合所有制经济的当下，此举成为铁路投融资体制改革的关键一招。

　　不过，土地开发向来敏感，不仅与各方利益攸关，而且事关我国经济整体发展，需要法律制度建设护航。眼下，落实支持铁路用地规划应与加强监管齐抓共进，不可偏废。具体来说，特别需要注意4个问题：一是生产经营性划拨土地，将采用授权经营方式，由铁路总公司及下属子公司依法盘活利用。根据我国土地管理制度，国有土地使用权须实施产权登记制度，对于划拨、出让、租赁、作价入股、授权经营等都要履行登记手续，铁路总公司及下属子公司在清产核资，摸清家底的基础上，首先要对未履行完整使用权登记程序的划拨土地进行确权登记，以取得土地经营开发必要的法律手续。二是场站及毗邻区域开发利用应符合各级政府的土地利用总体规划和城市规划。我国实施的是土地用途管制制度，要求市场主体或经营法人用地要符合各级政府规划，在取得相应政府年度计划指标基础上，才可市场化开发。三是节约、集约利用、开发土地，盘活存量和综合开发新老站场用地都需进行立体综合开发。土地是宝贵的不可再生资源，节约、集约开发既利于当代，又功在长远。四是依法依规开发土地资产。对各种违规改变土地用途、非法转让或倒卖土地使用权等行为加大惩处力度，毋庸多言，是必需的。

编辑：曹茂竹

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