加强应急管理体系和能力建设提升风险应对和治理水平

陈光金

2020-03-04 08:25:43　来源：光明日报

　　疫情发生后，一些汽车企业迅速组织转产医护用品。图为广西柳州上汽通用五菱无尘车间内，工人加紧生产防护口罩。新华社发

　　习近平总书记指出，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。从社会学意义上说，新冠肺炎疫情是新型社会风险的一种呈现；应对疫情，就是应对新型社会风险；应对成效如何，是对一个国家应急管理体系的检验和考验。

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　　当代社会学研究普遍认为，现代社会是风险社会。所谓风险社会，并不意味着人类社会进入了一个新的历史时期，也不意味着某个具体社会和国家发展的某个历史阶段，而是对目前人类社会时代特征的一种刻画。这一特征的核心要义是，随着人类活动频率的增多、活动范围的扩大，其决策和行动对自然和人类社会本身的影响力也大大增强，这使得风险的结构从自然风险占主导地位逐渐演变为人为的不确定性占主导地位；而且，正是由于人类活动频率增多和活动范围扩大，局部地域发生的风险和危机极易扩展为更大范围的社会性风险和危机。正如英国社会学家吉登斯、德国社会学家贝克等人所指出的，风险社会的风险是“平等主义者”，具有跨边界性（地域边界、社会阶层边界、国家边界等）、开放性、广泛性特征，“不放过任何人”。不仅如此，随着互联网技术的发展和广泛应用，公众对风险以及风险引发的危机的认知需求与日俱增，一旦得不到满足，就可能会形成具有广泛负面影响的社会情绪危机，进而增强社会风险和危机的社会主观性，放大风险和危机的社会影响。在某种意义上，现代社会一切形式的风险，包括自然风险和非自然风险，都容易演变为社会性风险。

　　现代社会的上述特征，要求构建新的风险应对和危机治理的体系与模式。从各国实践看，现代社会的应急管理模式大致具有以下特征：治理主体结构方面，以政府力量为主，社会组织、基层社区、公民个人协同参与；治理力量的动员方面，政治动员极为重要，社会动员不可或缺；风险治理的过程方面，传统的事中应激式被动治理模式已远远不够，事前的预防、预测、预警，事中的应急处置，事后的恢复、评估、调查、总结、学习，逐渐成为风险应对和危机治理的科学程序。

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　　国家应急管理机构在应对突发重大公共事件中发挥着重要作用。按照国际社会一般做法，应急管理机构通常包括中央指挥中枢机构（如俄罗斯联邦安全会议、美国国家安全委员会、韩国国家安全保障会议等）和常设性的应急管理综合协调部门两部分。中央指挥中枢机构能够有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对突发公共事件；常设性的应急管理综合协调部门负责协同各方力量和资源，从国家安全高度制定长期的应急战略和计划，在地方各级层面上也相应地设立相关部门。

　　在我国，2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构改革方案，组建应急管理部，成为国务院组成部门。此后，地方各级政府成立了相应的应急管理部门，国家应急管理的政府机构体系初步成型。应急管理部成立后，组织编制了国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件，推动应急预案体系建设和预案演练。不难发现，应急管理部本质上属于常设性的应急管理综合协调部门，在此次新冠肺炎疫情防控中，应急管理部也确实发挥了这一作用，如会同国家粮食和物资储备局向湖北省紧急组织调拨中央救灾物资，支持地方设置基层疫情防控站点，梳理全国定点医院、疫情防控物资生产企业、仓储物流企业，点对点进行安全指导服务，并为加班加点突击生产疫情防控物资的企业提供安全指导和帮助等。但也应看到，由于应急管理部的职能不包括公共卫生应急管理，而目前主要从事日常医疗卫生管理工作的卫生行政部门无论从职能配置看还是从行政资源、动员能力看，都难以起到中央指挥中枢和常设性应急管理综合协调部门的作用，这在一定程度上制约了应急管理能力的提升。加强应急管理体系和能力建设，还需进一步完善常设性应急管理综合协调部门的职能配置。

　　1月25日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议并发表重要讲话，对疫情防控工作进行再研究、再部署、再动员。会议决定成立中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作，加强对全国疫情防控的统一领导，统一指挥。这一机构的成立，使得疫情防控工作更为有力、有序、有效开展。在此次疫情防控中，中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组实际上发挥的是中央指挥中枢机构的作用。鉴于类似“非典”疫情和新冠肺炎疫情等重大传染性疾病疫情都在一定程度上对国家和社会造成比较严重的影响，笔者认为，应当将相关工作提升到国家安全工作的高度，组建国家级的指挥中枢机构，统筹协调涉及应急管理的重大事项和重要工作，优化国家应急管理能力体系建设。

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编辑：迟语洋

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