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烟花爆竹：最严的管控从何而来

沈国明

//m.auribault.com 2015-09-30 来源：文汇报

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　　随着经济社会的发展，以及人们对生活质量要求的日益提高，严控燃放烟花爆竹势在必行，这对于降低公共安全风险、降低环境污染的影响肯定有明显好处。但是，采取这项措施，对于上海市民素质和城市管理水平是严峻考验

　　禁止燃放反映了多数民意

　　日前，上海市人大常委会初次审议了市政府提交的关于修改《上海市烟花爆竹安全管理条例》的议案，市政府的议案提出了迄今为止最严格的管控要求，将限放范围由内环线扩大到了外环线。上海实行限放烟花爆竹的制度已经20年了，说20年里没有进步似太刻薄，但要是说进步很大，恐怕很多人并不认同。随着经济社会的发展，以及人们对生活质量要求的日益提高，严控燃放烟花爆竹势在必行，这对于降低公共安全风险、降低环境污染的影响肯定有明显好处。但是，采取这项措施，对于上海市民素质和城市管理水平是严峻考验。

　　因为，这部涉及广大社会成员行为的地方性法规能否得到很好的执行，能否建立起为社会成员广泛接受的秩序，对于能否增进全民法治观念，进而建立起法治权威至关重要。而法规能否得到很好的执行，与立法质量密切相关。为此，这部法规的制定，一定要从实际出发，立足于可执行性。这部法规制定的难点并不在于划分燃放范围，也不在于确定处罚力度，而在于如何具有可执行性。具有可执行性，这部法规便是一部成功的立法。

　　政府议案提出，经抽样调查，89%的人主张禁止燃放。但是，主张严控与将严控措施付诸实施之间存在很大距离，因为法规的实施比法规的制定艰难。上海全市人口已达2400万，不主张禁放的即使只占11%，也有264万之众。我相信这264万人不会人人都燃放，假如其中的1%违法燃放，这1%也高达26400人。这项法规制定时，应当着力研究如何管控住这个数量的违法燃放。

　　几个亟待解决的难题

　　——警力有限。人们普遍都指望政府严管此事，动用警力严格执法。政府的确应当管，但是，政府可以调动的力量毕竟有限。鉴于去年“12·31”外滩踩踏事件的教训，明年春节的各项大型活动不可能少投放警力，日常城市运行也需要有足够警力，此时，不可能再有多少警力可投放于燃放烟花爆竹的执法。谁来实行有效的管理，成为必须面对的难题。

　　——管控重点。烟花爆竹安全管理涉及面广、管理链长，管理的重点在源头还是末端？投入不同，效果迥异。与在现场制止违法燃放相比，在销售、存储、销售等环节加以管控，比较符合源头管控的思路，可执行性会更好些。就像水龙头不关，要靠拖把擦干地板是不现实的。在源头上管控，需要有信息源和快速处置的队伍。管控犹如“猫捉老鼠”，管理部门对此要准备有效的应对措施。

　　——全禁与否。议案中，对婚嫁、乔迁似乎开了口子。该条文实施的前提是燃放管控基本有效，如果缺乏有效管控，该条文就显得多余。好比筑堤坝，堤坝建起来了，可以谈留口子的问题，一片汪洋的情况下，无需留口子，因为到处是口子。当然，一旦可以留了口子，还要让当事人能合法得到烟花爆竹。人们就是通过这些问题，来判断决策者决心的。

　　——社会参与。城市公共安全、环境保护是全社会的事，需要全社会出力，这符合现代社会发展规律，也是社会治理的基本要求。所谓社会治理，就是参与管理的主体具有广泛性，广大人民群众都是社会管理的主体。以保证本条例实施来看，广泛的社会参与怎么组织等问题，需要认真讨论。没有广大群众的共识，所谓的社会治理还只是停留在纸面上的。

　　——专营单位利益。烟花爆竹是由供销合作社专营的，这是他们的重要业务，如果从销售环节严加管控，供销社系统的这项业务将受到严重影响，他们自身应当对经营业务进行调整，另辟增效途径，但是，有关方面是否能够帮助他们减压？

　　有人说，关于烟花爆竹燃放管控情况不佳是因为宣传得不够，其实不然。20年来，关于烟花爆竹的教育宣传没有间断过，血的教训也没少报道，查处违法运输、储存、销售行为的报道每年都有，燃放烟花爆竹对环境污染的报道更是屡见于各类媒体，因此，烟花爆竹问题社会知晓度高、关注度高。可以说，关于烟花爆竹燃放问题，已经成为民间的一个日常话题。燃放烟花爆竹对环境的危害应该没什么争议，争议的焦点是限放还是禁放，如何提高执法的有效性。

　　集中民智寻找良策

　　常说“警力有限，民力无穷”。20年来，烟花爆竹安全管理有成绩，但效果不尽如人意。我们应当反思，是否太倚重于政府、警力，可否选择此难题作为社会治理的选项，让人们通过实践建立对社会治理的信心，实现社会管理的创新。

　　遇到难题想到制定法律，这是社会进步的表现。法律的生命在于实施，法律一旦出台，必须付诸实施，而不能闲置，成为一纸空文。对像《上海市烟花爆竹安全管理条例》这样涉及全社会的法规，立法时一定要着力于它的可执行性。法规出台后，各方应当有“抓铁有痕、踏石留印”的实干精神，通过执法实现立法初衷，让广大人民群众满意。执法关系到能否建立起规范的管理，还关系到全社会能否逐步建立对法治的信心。

　　为了制定好这部法规，可以让社会各界广泛参与，让广大市民充分发表意见，群策群力，以创新的理念思路、体制机制、方法手段，推进烟花爆竹安全管理的精细化、信息化、法治化，有效防范、化解、管控各类风险。民调中89%赞成禁放烟花爆竹，可以说是反映了大多数人的意见，但是，另外的11%也不能小视，这项法规实施得好坏，他们称得上是“关键少数”。因此，如果要实行最严格的管控措施，应当与这部分人多沟通，听取他们的意见，做好他们的工作，让他们理解这项立法的意义，共同寻找并形成解决问题的方法。（作者单位：上海市社会科学界联合会）

编辑：周文

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