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文汇报：“负面清单”、“权力清单”与制度建设

//m.auribault.com 2013-12-31 来源：文汇报

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民主的实质，从一个视角观察，是对公权力的规范和限制，对私权利的保护。公权力行使者是或经选举、或经授权，受公民委托来履职的。“权力清单”就是对各级政府行政权力行使的边界、程序、规矩做规定，而“负面清单”是尽可能地扩大公民、法人和其他组织行动的自由和自主选择的面

十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》，有两个“清单”的提法，即“负面清单”与“权力清单”，前者是对现代市场体系规则的要求，后者是对公权力的要求。两个“清单”有什么区别和联系呢？笔者在这里发表一些看法，希望能够抛砖引玉，得到大家高见。

两张清单的共同之处是都需要向社会公开

市场经济规则要求：各类市场主体进入、退出市场是自由的、平等的。“负面清单”是现代市场经济运行的一种管理模式，也是一种现代市场经济理念，出现于上世纪90年代的国际贸易协定之中。《决定》第9条规定：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”这体现了现代市场经济发展的趋势。上海自贸试验区在国内率先推出“负面清单”管理模式，“2013年的负面清单”将国民经济的18个门类划分为89个大类、419个中类、1069个小类，小类的190个属于“负面清单”，占全部小类的17.8%，意味着其他小类都可以“进入”。因此，在自贸区，发展现代服务业更为便利，投资更为便利，金融机构和样式的发展更为便利。其发展中的优越性可想而知。

联想到法治环境，有所谓“法无禁止即可为”的规定。“负面清单”在经济领域就有这样的理念，意在使经济活动的空间更为广阔、更为自由。市场经济是“优胜劣汰”的经济，它所要求的“要素流动更为顺畅、要素配置就更为合理高效”就能实现。上海自贸试验区正在制定“2014年版的负面清单”。

再来看“权力清单”。这是对公权力行使权力过程中的权利的规范。《决定》第十部分“强化权力运行的制约和监督”、第35条提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。上海市委书记韩正在日前举行的市委全会上说，上海要逐步建立“权力清单”制度，规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任，做到可执行、可考核、可问责。这就意味着将权力关进制度的笼子，以制度规范权力，让权力运行的边界公之于众。

比较“负面清单”、“权力清单”，不同的是，前者设定“不能作为”的“清单”，“清单”以外都可作为；后者则是设定“可作为”的“清单”，“清单”以外都不可作为。一定意义上，“权力清单”是“正面清单”。两者相同的是：都需要向社会公开，具有高度的透明度。

处理好敢闯敢试与依法办事之间的关系

那么，依照“权力清单”的规定，是否对创新行为有所限制呢？

记得2013年8月，在审议上海市人大常委会关于促进改革创新决定时，曾在类似的观念上出现过争议。为鼓励创新，决定草案强调，只要法律法规规章、国家政策不禁止不限制，就鼓励大胆改革创新，体现了“法无禁止即自由”，而非“法无授权即禁止”。然而，在审议中，不少常委会委员认为，作为公权力的行为者与公民、法人和其他组织是有区别的，公民、法人和其他组织应该有“法无禁止即自由”的权利，而公权力的行使者则要求“依法行使权力”。“法无禁止”情况下对私权利和公权力行使的要求有所不同，决定草案的笼统表述不尽妥当。有的委员提出，从当前实际看，有关部门对国家现有法律资源运用不够、履职不够积极的现象较为突出。有的委员提出，决定应努力消除上海干部改革创新思想顾虑，增强上海干部改革创新的积极性。这里有一个“推进改革创新应处理好敢闯敢试与依法办事之间的关系”，即对于现有法律资源，全社会都应当充分运用，政府及其部门更应当主动作为、积极履职；对于法律、法规、规章和国家政策未规定的事项，根据私权利和公权力行使的不同要求，应当分别作出规定。为此，建议将决定草案第四条修改为三款，第一款为“本市应当充分运用现行法律制度资源及国家政策资源，推进改革创新”；第二款为“本市各级人民政府及其部门应当主动作为，积极履行法律、法规赋予的职责，努力提高行政效能，推进改革创新；对于改革创新中法律、法规和国家政策未规定的事项，可以在职权范围内作出规定”；第三款为“法律、法规、规章及国家政策未规定的事项，鼓励公民、法人和其他组织积极开展改革创新”（草案修改稿第三条）。后来通过的决定就是这样表述的。笔者以为，“法律、法规、规章及国家政策未规定的事项”，也就是“负面清单规定以外的领域”，可以大胆试，大胆闯。这是对“公民、法人和其他组织”而言。

创造新的制度红利，要深入改革行政体制

民主的实质，从一个视角观察，是对公权力的规范和限制，对私权利的保护。公权力行使者是或经选举、或经授权，受公民委托来履职的。“权力清单”就是对各级政府行政权力行使的边界、程序、规矩做规定，而“负面清单”是尽可能地扩大公民、法人和其他组织行动的自由和自主选择的面。

十八届三中全会《决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系”。笔者以为，“负面清单”与“权力清单”的关系，某种意义上说，是“政府与市场”关系的一个缩影。从社会主义市场经济完善的趋势来观察，政府一方，应进一步简政放权，最大限度减少对微观经济的干预，《决定》说，“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”。在十八大以前行政审批权减少69%的情况下，李克强总理说，本届政府任内还要再减少三分之一。市场一方，应进一步释放社会的活力。《决定》将“市场起资源配置基础性作用”，提升为“决定性”作用。“负面清单”的模式出现在第三部分“加快完善现代市场体系”中，即经济体制改革的总体部分，并提出“更好发挥企业家的作用”、“激发中小企业的创新活力”等要求。

从“负面清单”到“权力清单”，两张“清单”已经走进我们的生活，这背后是行政体制的深入改革。建立这些制度，不是制造时髦的概念，实为改革之需。但愿更多地方政府积极行动，在积极探索中不断创造新的制度红利。

（作者为上海市第十三届人大常委会法制工作委员会委员、上海马克思主义研究会副会长）

编辑：周文

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