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杜　晓：治地下赌球要依法提振彩票业

//m.auribault.com 2014-06-19 来源：法制日报

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当萎靡不振的正规行业遇到来势汹汹的非法产业，更需要一部博彩法来治病救人、提振士气

最近一期中国之声《央广夜新闻》关注的主题为，公安部治安局下发通知要严打世界杯赛期间的赌球活动。

随着四年一度的世界杯到来，各类赌球活动也进入一个多发高发时期。其实，岂止是赌球，形形色色的地下博彩活动近年来一直暗流涌动、无孔不入，非法赌资呈不断增长趋势。业内人士根据测算的数据认为，已经超过正规途径彩票销售额。

赌球只是地下博彩的一种，其他如万字票、六合彩等都有相当的市场。地下博彩对社会民生的危害极大，往往在经济不发达地区蔓延，严重毒害当地群众，在个别私彩泛滥的地区，每到私彩开码日，甚至出现农民无心种田、教师无心上课、职员无心上班的奇景，被形容为“像水蛭一样抽干了地区经济”。除此之外，地下博彩由于其疯狂逐利毫无社会责任感可言，大批量制造问题彩民或曰病态彩民，一些普通人甚至一生都毁于其手。

地下博彩泛滥成灾和屡禁不止是一个多方面、综合性的问题，其根源仍然与多年来整个彩票行业和彩票体制深层次弊端存在联系。自1987年第一张福利彩票销售以来，已经走过二十多个年头，但发行销售体制并没有太大变化，被业内人士称为“双头直接竞争模式”，国家特许发行的彩票包括福利彩票和体育彩票。在这样一种几近垄断的体制下，彩票销售发行渐趋僵化，创新动力有限，难以抵挡地下博彩那些层出不穷的更加刺激、新颖的玩法。另一方面，由于彩票发行机构与监管部门没有分家，导致行政行为与市场行为难分彼此，在缺乏独立第三方监督的情况下，违规现象时有出现，再加上公益金分配也是一本糊涂账，彩票行业自身公信力不断受到消减，大量彩民转战于地下博彩。

就社会责任而言，在监管不力前提下，正规彩票行业同样贡献有限。一些通过正规渠道发行的彩票在宣传上时常走入误区，向彩民灌输大量不劳而获、一夜暴富的思想，诱使某些人怀着快速致富心理，不是拿小钱、闲钱，而是拿着大钱去碰运气，越买越多，陷入不能自拔的境地。诸如“投入两元钱，拿走五百万”、“大奖从天降、看君想不想”之类的口号赫然当街矗立，且为数不少。可以说，正是由于彩票正规军的不给力，在一定程度上为地下博彩畸形繁荣推波助澜。

在类似于世界杯这样的地下博彩高发期，进行严厉打击是十分必要的。从彩票行业长期发展和社会效果最大化来看，还应该全方位运用法治手段祛除行业顽疾、整饬地下博彩。在彩票行业多年发展过程中，出台相关法律的呼声此起彼伏，到2009年7月1日《彩票管理条例》正式实施算是告一段落。令人遗憾的是，《彩票管理条例》没有完全走出部门立法困境，包括2012年出台的实施细则对于一些关键性的问题均没有作出更为清晰的界定，比如管理发行体制、公益金分配、彩票行业社会责任、打击地下博彩等。

当萎靡不振的正规行业遇到来势汹汹的非法产业，更需要一部博彩法来治病救人、提振士气。早在数年前，这已在某种程度上成为共识，部门主导设立的条例被认为过渡色彩较浓。比较突出的问题如在法律上进一步界定哪些博彩产品属于非法，以利于执法部门更加深入开展打击地下博彩工作；在法律上明确管理部门牵头打造“负责任博彩”，把负面影响降到最低。现在看来，相关立法取得进展最关键问题还是在于，面对日益庞大的博彩市场各方利益的平衡。

编辑：周文