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尊重科技创新规律完善绩效评价体系

杨洪涛 //m.auribault.com 2014-11-18 来源：科技日报

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　　随着中央和地方政府财政科技投入的不断加大，建立完善的财政科技投入绩效评价体系，已日益成为各方关注和探索的重点问题之一。做好财政科技投入绩效评价，对于提高财政科技经费使用效率、实现科技资源优化配置、提高政府科技投入决策水平都有着重要作用。

　　财政科技投入绩效的主要特点

　　较之其他财政投入绩效而言，财政科技投入绩效有其特殊性。

　　一是绩效的多样性。按照不同的划分方法，财政科技投入可分为多种类型，各类财政科技投入的绩效也有很大的差异。同样是科学研究类项目，基础研究项目与应用研究项目的绩效不同。此外，同一类科技投入的绩效又可分为直接效益和间接效益。

　　二是绩效的滞后性。财政科技投入的绩效可以分为产出和效益。从对科技投入资金到获得各项产出（如论文、专利、技术标准等），在时间上有一定滞后性。要把这些产出转化为效益，则需要更长的时间。

　　三是绩效的不确定性。相对于其他活动而言，科学研究活动的产出具有较强的偶然性和不确定性，也导致财政科技投入绩效的不确定性。

　　四是绩效的外溢性。财政科技投入具有明显的公共性。除了带来直接的绩效之外，还会产生间接的社会、经济效益，因而它的绩效具有较高的外溢性。

　　发达国家财政科技投入绩效评价的主要做法

　　由于科技管理体制的不同，各国在财政科技投入绩效评价的具体做法上各有不同，但对绩效评价的定位基本一致，即不是为了评价而展开评价，而是提升绩效的一种手段。发达国家对于财政科技投入的绩效评价，基本遵循于科技创新规律，着眼于评价体系建设。主要经验做法有：

　　第一，明确绩效与使命的相关性。财政科技投入是围绕政府在科技、经济和社会发展方面的战略规划和目标而进行的。它的绩效不仅仅体现在产出的多少和效率的高低，还要考量使命的完成程度。美国的公共研究机构都强调明确的使命，科研计划都要求具有清晰的目标。美国科学界十分重视科学研究活动与科研机构使命的相关性。例如，在对国家实验室的绩效评价中，包括两个方面：一是科学研究与科研机构使命的相关性；二是科学研究自身的学术水平。

　　第二，注重评价方法的适用性和易操作性。评价方法是否适用于被评价对象，是否易于操作等，都将影响绩效评价的效果。

　　国外政府主要通过两种途径解决：一是针对被评价对象开发特定的方法保证其适用性。如英国对阿尔维计划的评价、日本对尖端技术探索研究计划的评价、法国对海外技术研究所的评价等，都针对被评价对象的特点单独设计一套评价方法。二是将评价方法工具化，使其更简单、易操作。如美国管理与预算办公室（OMB）于2002年开发出计划评估分级工具（PART），用于对包括研发计划在内的七类联邦计划进行评价。

　　第三，根据被评价对象的特点开发个性化的评价指标体系。由于财政科技投入的类型多，不同研发活动之间的差异大，导致各类财政科技投入的绩效指标有较大区别。例如，德国在对马普学会和弗朗霍夫学会等研究机构进行绩效评价时，评价指标体现出基础研究和应用研究的差异。美国在计划评估分级工具（PART）的每个部分都结合联邦计划的所属类型设置了附加的特殊问题（相当于绩效评价的个性指标）。

　　第四，引入第三方评价提高评价结果的公正性。为了保证科技评价公正、公平与公开，保证评价机构与人员的专业性与独立性，各国都不同程度地引入第三方评价机制。国外第三方评价机构参与科技评价的模式有两种：一种是与政府形成分工，各自负责对不同领域的评价。如在英国，第三方评价机构负责具体科研项目、科研机构和科研人员的评价，而政府负责科技政策和科技发展计划的评价。另一种是不限定第三方评价机构的评价领域，根据政府需要在多种领域组织或展开评价工作。如日本各级政府组织开展自评估的同时，也根据需要组织第三方评价。

　　第五，重视对绩效信息的利用。得出绩效等级和排名并不是绩效评价的最终目的，如何利用绩效信息改进绩效才是各国关注的重点。自2002年下半年开始到2008财年结束时，美国小布什政府利用计划评估分级工具对1016个联邦计划（约占98%）完成了绩效评价，积累了海量的绩效信息。奥巴马政府则将绩效信息的利用作为进一步改革绩效管理的方向和依据，于2011财年围绕绩效信息的利用、沟通和问题解决机制等制定了绩效管理战略。还有些国家将绩效信息作为调整科技政策和经费的依据。如，日本政府多数部门已经采用PDCA（计划、执行、检查、处理）的评估管理模式，将本阶段的评价结果应用于下一阶段的政策制定；英国高等教育基金委员会（HEFCs）根据科研评价（RAE）的结果对大学进行科研经费的分配。

　　第六，通过立法提供制度保障。1993年，美国克林顿政府颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA），要求包括科学研究资助机构在内的所有联邦部门每年提交年度绩效评估报告。犹他州也设立了专门的法律，规定财政科技投入绩效分析的目标和具体实施细则。这些法律为美国财政科技投入绩效评价提供了制度保障。

　　有关对策建议

　　在学习借鉴发达国家和地区经验做法的基础上，建议充分考虑财政科技投入绩效的特点，除改进评价环节本身外，更要从基础条件的建立、评价体系的完善和绩效信息的有效利用等环节采取措施加以改进，不断提高我国财政科技投入绩效评价的科学性。

　　1.建立完善基础条件

　　建议结合国家科技、经济和社会发展的需要，从宏观上对各类财政科技投入的目标和使命进行设定和明确，从而为绩效目标的设定、评价指标的选取指明方向、提供依据。对科技投入的分类进行优化，为实施分类评价创造条件。建立国家和地方政府财政科技投入绩效评价信息系统，为数据收集、存储、获取、分析等提供技术支持。同时，建立财政科技投入绩效评价数据采集制度，实现中央和地方政府之间、政府科技投入各部门之间及其与经费使用单位之间的信息共享。进一步制定或完善财政科技投入绩效评价及管理的规章制度，对财政科技投入绩效评价的工作程序、职责分工、评价指标和方法、绩效信息的管理与应用等做出具体规定，为建立绩效评价体系提供制度保障。

　　2.完善绩效评价体系

　　2014年国务院发布的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》明确提出可以采用包括“第三方评估”在内的多种方式来组织项目验收。建议借鉴国外经验，引入第三方评价机构参与财政科技投入绩效评价，并与政府评价形成合理分工，其中第三方机构主要负责微观层面的评价，政府主要负责宏观层面的评价，同时发挥好政府的管理、监控职能。针对不同对象建立评价指标库，提高评价指标体系的灵活性。在组织财政科技投入绩效评价时，从评价指标库中选择或添加反映被评价对象特点的指标，建立具体的评价指标体系。借鉴美国对联邦计划的评估分级工具的经验，开发简单、易操作的财政科技投入绩效评价工具，提高评价方法的便捷性，改善绩效评价工作的效率和效果。

　　3.有效利用绩效信息

　　建立基于绩效评价的预算管理制度。将对各类被评价对象的绩效评价结果作为未来编制预算的依据。具体可借鉴英国基于科研评估（RAE）的结果来对大学分配科研经费的做法。建立对评价结果的反馈和跟踪制度。将评价结果及评价报告中发现的问题、提出的建议反馈给被评价对象，要求他们制定改进方案。改进方案和实施效果要及时向科技管理部门和财政部门报告，并作为后续决策的依据。（作者单位：华东理工大学商学院，本稿件受上海市软科学研究计划项目资助）

编辑：周文