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文物行政执法有待完善

//m.auribault.com 2014-06-24 来源：中国文化报

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　　高利红

　　我国历来注重文物保护，并制定了相关法律。《行政诉讼法》及《行政强制法》建立了我国行政强制制度，行政强制成为文物保护及执法活动的重要保障。然而，通过调研我们发现，我国文物行政强制仍然存在一些问题，尚有待完善发展。

　　文物行政强制的内涵与依据

　　文物行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。前者是指文物行政机关在文物行政管理过程中，为制止文物违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。后者是指对不履行文物行政决定的公民、法人或者其他组织，由文物行政机关依法强制其履行义务，或申请法院强制履行义务的制度。

　　文物行政强制的法律渊源除《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）外，主要有《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）及相关司法解释。其中，《行政强制法》是行政强制方面的基本法。行政强制措施方面，《行政强制法》有系统规定，《行政处罚法》等法律法规中也有一些规定。目前，涉及文物行政机关的行政强制措施权是空白的，仅先行登记保存证据制度具有一定的强制措施意义。

　　文物行政强制存在的问题

　　通过调研和文献分析，我们发现我国文物行政强制存在以下问题。

　　首先，文物行政强制执行范围过窄，局限于文物行政处罚案件。根据《行政强制法》等法律规范，行政强制执行的对象或条件并不限于行政处罚。《行政诉讼法》第六十六条“行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的要件和前提是“具体行政行为”。具体行政行为是一个外延较大的范畴，除罚款等行政处罚行为外，还包括行政命令、行政许可、行政征收等其他具体行政行为。

　　然而，我国《文物行政处罚程序暂行规定》第五十条规定，“当事人逾期不履行行政处罚决定的，文物行政部门应当申请人民法院强制执行。”显然，该条款对文物行政强制执行的规定过于狭窄，仅适用于文物行政处罚行为。

　　其次，文物行政机关依法可采取的行政强制措施较少。依据《文物保护法》、《文物行政处罚程序暂行规定》等相关文物法令，文物行政机关仅可采取加处罚款的行政强制措施。一般而言，各个行政机关都依法享有一项或数项行政强制措施权。比较普遍的行政措施权，如查封扣押、加处罚金等。对于文物行政管理与执法而言，除加处罚金外，现行文物立法并未授予任何行政强制措施权。由于没有实施强制措施的权力，许多被调研地区文物行政执法机构都对文物违法案件的发生或恶化束手无策。有的文物行政机关曾经为了防止某建设项目工地进一步破坏或隐匿转移文物，在施工现场派执法人员轮流守夜看护，只因文物行政执法机关没有采取查封扣押强制措施的权力。

　　第三，文物行政强制执行法律文书不健全。目前，有关文物行政强制执行的法律文书，主要是《行政处罚强制执行申请书》、《行政强制执行审批表》。如前所述，行政强制执行的范围，不限于行政处罚。而我国文物行政强制执行的法律文书都是针对行政处罚案件的，对非行政处罚案件缺乏相应强制执行申请文书。

　　以责令改正为例，在文物行政管理执法实践中，最常用的行政行为，除行政处罚外，还包括责令改正。责令改正是针对具体行政相对人作出的、影响其权利义务的行政行为。因此，责令改正与行政罚款等行政处罚一样，都属于具体行政行为，也可以申请行政强制执行，但却缺少合适的强制执行申请文书。

　　第四，文物行政管理与执法体制不完善。现行《文物保护法》，没有对文物行政管理体制进行详细规定，仅在《文物保护法》第八条、第九条两个条文处理了文物管理和保护的体制问题。这两个条款存在没有明确文物主管机关的体制，即国家、省及市县基层文物行政主管部门各自组织、管理权限及分工等问题，也没有明确与文物有关的公安等其他行政机关的职权划分与协同。

　　此外，许多地方文物行政基层执法机构名称和牌子不统一，有的叫文物行政执法大队，有的叫文物行政稽查队，有的称为文化市场执法大队。这种机构名称和牌子的不一致，其实反映了我国目前文物行政执法体制尚未建立完善，不同性质、不同隶属关系的文物行政执法机构中执法人员编制与经费的差异，也反映了不同地区对于文物保护及文物行政执法工作的不同程度的重视力度。从执法人员看，我国基层文物行政执法力量堪忧。

　　《文物保护法》修订的相关建议条文

　　《文物保护法》中，仅有两条涉及文物行政管理体制的规范，即第八条和第九条，没有明确文物行政管理主体的层级设置及职权划分。此外，实践中一些地方探索了跨区域的文物行政管理模式，如大遗址管理，这些最新实践也缺乏国家立法上的依据。

　　参考其他立法，我们可以草拟这样的完善文物行政管理体制的立法条款，如：第××条国家对文物资源实行行政区域管理与大遗址管理相结合的管理体制。国务院文物行政主管部门负责全国文物资源的统一管理和监督工作。国务院文物行政主管部门确立的大遗址保护管理机构，在所管辖范围内，行使文物资源管理和监督职责。

　　应当在文物立法中明确文物行政部门的现场检查、查阅复印、查封扣押等职权，具体立法条文可拟定为：“第 ××条文物、公安、工商行政管理等部门在依据各自职责进行监督检查时，可行使下列职权：实施现场检查；向有关人员调查、了解有关情况；查阅、复印有关合同、票据、账簿以及其他资料；查封、扣押涉嫌侵犯文物安全的违法活动的场所工具、设备等；法律、行政法规规定的其他职权。”

　　（作者系中南财经政法大学法学院教授）

编辑：尹盼秋