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以财税法治促进国家治理现代化

姚轩鸽 //m.auribault.com 2014-10-28 来源：深圳特区报

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　　财税法实际上是指一个国家的收支法，是一个国家重大收支行为“必须且应该”如何的权力性规范。自然，财税法治也就是指一个国家对其重大收支行为，依据这个“必须且应该”如何的权力性规范进行管理的活动。财税法治是国家治理体系的基础性、支柱性系统，直接关系一个国家和民族的整体兴衰与荣辱。因此，财税法治也是衡量一个国家治理文明程度的“晴雨表”。

　　十八届三中全会将财税体制改革作为全面深化改革系统部署的一个重要组成部分，同时并将财税改革提升至关系“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，被赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的特殊权重。

　　国家的收入行为即税收，一个社会对税收活动的治理依据即税法。税法是一个社会“必须且应该”如何筹集公共产品生产资金的权力性规范。以税法而“治”即税收法治。经过多年的努力，当下税收法治的基本框架已形成，并初步建立了“以间接税为主，直接税为辅”的税收法治体系。尽管现有的18种税法中，仅有三个税法经过了全国人大审议通过，但至少形式上的法治格局已成。而且，历史地看，1994年启动的新税制改革，也的确实现了当初“收好税”的预期目的，化解了一直以来困扰中央政府“两个比重偏低”的揪心问题，发挥了税收对宏观经济的调节作用。客观上，也的确应对了来自财税治理体系内外的挑战与压力。

　　问题是，随着时间的推移，中国财税治理的大形势如今发生了根本性转变。今天虽然还是面临财税治理体系内外的压力与挑战，但压力与挑战的来源与形式却发生了比较大的变化。直言之，当下中国财税治理面临的主要问题是如何“用好税”，为国民提供高性价比、高合意性的公共产品与服务，从而缓解越来越多民众对目前公共产品性价比不高，合意性比较低的压力与挑战。或者说，20年前的新税制改革重点在于解决如何“收好税”的问题，目的在于化解中央与地方政府之间收税权利与义务分配不当的问题。近年启动的以《预算法》修改为突破口的财税体制改革，其目的则重在如何“用好税”，化解征纳税人之间权利与义务分配不公的问题，从而为更多的国民提供高性价比、高合意性的公共产品与服务，以回应来自国民的日益增长的权利意识，发挥财税体制在国家治理中的基础性、制度性、保障性作用，为中国社会的现代化文明转型保驾护航。

　　A 《预算法》优化是财税法治现代化的前提

　　事实上，2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议表决通过的《全国人大常委会关于修改预算法的决定》，即新的《预算法》，不仅肩负着国家收支法治化的历史重任，而且担当着国家治理现代化的历史使命。

　　毋庸讳言，长达十年的《预算法》修改过程，本身就是对民众的一种预算法意识启蒙，是在唤醒纳税者的权利意识，凝聚纳税者积极参与财税法治现代化的正能量。从过去的不知道何谓《预算法》，到逐步知道《预算法》的功能与作用，再到主动参与到《预算法》修改行列之中，这本身蕴含的“润物细无声”之意义，在历史长河中或许微不足道，但作为文明进程中的一个环节，显然必不可少。事实上，《预算法》修改的过程，一般而言，也是《预算法》不断优化的过程，自然也就是《预算法》不断法治化的过程，是财税法治不断优化和现代化的过程。因此，如果没有《预算法》的不断优化，也就不可能有财税法治的不断优化与现代化。《预算法》修改与优化，是财税法治不断优化和现代化的前提。

　　新《预算法》顺利实施，能切实发挥其对政府支出行为的规范作用，有效遏制支出权力的滥用与腐败现象，也会从总体上促进纳税者的准自愿服从行为，进而提升整体税收法治水平。这是因为，正如美国税收政治学者玛格丽特·利瓦伊教授所言：“只有当纳税人相信统治者会遵守协议，且其他人也遵守他们的协议，准自愿服从才会发生。纳税人是策略性行动者，只有当他们预期其他人也合作的时候才会合作。每个人的服从取决于他人的服从。”就是说，《预算法》的优化意味着，国民与政府之间法定权利与义务的重新调整，一般而言，这种调整会越来越接近公正平等。因此，新《预算法》的贯彻与实施，有助于纳税者准自愿服从行为的增多。反过来，也有助于稳定政府的税收收入，保证财政收入的稳定，为国家治理现代化提供物质性的支持与保障。

　　B 财税法治是国家治理现代化的重要内容

　　以《预算法》修改开启的此轮财税体制改革，显然肩负着深化全面改革的突破性重任，甚至具有超越《预算法》修改本身价值的意义。众所周知，财税法治有两大基本任务：一是收入法治——税收法治，是依据税法之治；一是支出法治——预算法治，是依据预算法之治。因此，一个社会财税法治的质量与水平，首先取决于税法与预算法本身的优劣。

　　毋庸置疑，税法与预算法的优劣，根本说来，不论其形式如何，完备还是不完备，精致还是粗糙，关键是要看这种税法与预算法，所能增进全社会和每个国民福祉总量的多少，特别是增进多少国民的福祉总量。无疑，唯有能够增进大多数国民福祉总量的税法与预算法次优，能够增进全体国民福祉总量的税法与预算法最优。同理，税收法治与预算法治也就有了最差、较差、次优、最优之别。

　　由于财税法治系统本身就是国家治理体系的子系统和重要内容，因此，财税法治质量与水平也就直接反映和折射国家治理体系的质量与水平。财税法治系统优，则国家治理体系也优；财税法治系统劣，则国家治理体系也劣。自然，财税法治系统的优化，也就有助于提升国家治理的质量与水平。可见，财税法治体系与国家治理体系二者之间相辅相成，互为条件，相互促进。而且长期看，低位阶的财税法治，不可能与高位阶的国家治理体系相匹配；同样，在低位阶的国家治理体系下，财税法治也不可能处于高位阶。也就是说，国家治理体系的现代化，既需要财税法治现代化的支持与保障，也需要财税法治现代化的促进与鞭策。

　　当然，财税法治现代化也需要国家治理现代化的导引与定位。道理在于，财税法治是构成社会“三大体系”（政治、经济与社会）之“媒介”，或者说，财税法治体系优劣直接关乎政治、经济、社会治理体系的优劣，及其国家整体治理水平的高低。或者说，财税法治的优化与现代化，直接影响、甚至决定国家治理体系的现代化。日本财政学者神野直彦有精辟的论述，他说：“财政是连接三个子系统的不可或缺的环节。三个子系统以财政为媒介构成了‘整个社会’。因此，‘整个社会’危机必然归结为财政危机。”由此可见，财税法治在国家治理现代化体系中具有重要的地位与作用。

　　或许正因如此，十八届三中全会才将财税体制改革作为全面深化改革系统部署的一个重要组成部分，同时并将财税改革提升至关系“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，被赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的特殊权重。

　　C 国家治理现代化不能没有财税法治的现代化

　　国家治理现代化作为中国社会治理的新提法与新目标，其内涵无疑是普遍与特殊的统一。随着时间的推移，人类社会对自然、对社会，以及对自己的认识，包括对财税治理、国家治理的认识会越来越接近真理。因此，国家治理现代化注定意味着与治理真理相随，与治理文明结伴，财税治理现代化也不过是被真理性的财税文明符号、智识等等不断化成的过程，也即不断遵从文明社会治理原则，使文明社会治理原则不断实现制度化“嵌入”的过程。

　　毋庸置疑，文明社会的国家治理，一定是以人为本的，是敬畏人道自由社会治理原则的。具体到财税领域，则是将“把纳税人当人看”、“使纳税人成为人”奉为最高财税治理原则的。因此，也就是奉行平等、法治、限度一般原则，以及政治、经济与思想自由具体原则的。而最为核心的是，文明社会的国家治理，一定是遵从公正平等原则的，是把公正平等原则奉为社会治理根本原则的。具体到财税治理，就是把公正平等原则奉为征纳税人之间、纳税人之间、征税人之间权利与义务根本分配原则的财税治理。

　　国家治理现代化的得失与程度，归根结底，要看它增进全社会和每个国民福祉总量的多少。增进全社会和每个国民福祉总量越多的，这种国家治理就越优良，距离现代文明就越近。同样，判定财税法治现代化的得失，也应以此为评价根据。直言之，国家治理现代化不能没有财税法治的现代化，财税法治的现代化是国家治理现代化重要目标之一。

　　由于财税法治所依之法是一种权力性规范，因此，财税权力的合法性问题，逻辑上，也就成为决定财税法治优劣的前提。财政学家瓦尔达沃夫斯基早就指出：“预算与政治体制非常复杂地联系在一起。所以，迄今为止，影响预算最显著的方式是引人根本性的政治变化……如果不能同时影响政治过程，是不可能在预算过程上进行重大改变的。”也就是说，财税法治及其国家治理现代化的重中之重就在于国家最高权力的优化。

　　简而言之，新《预算法》的实施，既直接关系财税法治体系的结构性优化，也有助于国家治理现代化进程的加速。没有财税治理的规范化、法治化与现代化，也就不可能有国家收支行为的规范化、法治化与现代化，更不可能有国家治理的规范化、法治化与现代化。因此，既要客观理性地评估新《预算法》的优劣得失，更要以新《预算法》的实施，促进财税法治与国家治理的现代化。（作者系中国财税法学会理事）

编辑：周文