共建省际毗邻一体化治理样本

孔令刚

2020-06-15 16:12:40　来源：浙江日报

　　6月5日，2020年度长三角地区主要领导座谈会在浙江湖州举行。会议深入学习贯彻习近平总书记关于长三角一体化发展的重要论述精神，指出要深入推进省际毗邻区域协同发展，深化沪浙洋山区域开发合作，在“一岭六县”省际毗邻区域共建长三角产业合作区。

　　省际毗邻区域是推进长三角区域共同开发、产业协同、基础设施互联互通的重要场域。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出，“加强跨区域合作，探索省际毗邻区域协同发展新机制”“加强规划衔接，统筹布局生产生活空间，共享公共服务设施，强化社会治安协同管理，加强重大污染、安全事故等联合管控与应急处置，共同推动跨区域产城融合发展”，并明确要求到2025年，省际毗邻地区和跨界区域一体化发展探索形成经验和制度。当前，一市三省已初步达成一些具有创新价值的“毗邻共识”，一批跨界治理样本已雏形初现。

　　“毗邻共识”与毗邻区域率先一体化发展的意义

　　毗邻区域一体化发展是解决毗邻区域空间管控与规划、毗邻区域利益（金融、土地、财税等）分配、毗邻区域自治组织体系及对话与协商、毗邻区域共建共享与社会治理等课题的重要手段。省际毗邻区域率先一体化发展的示范意义在于把毗邻区域从地理上的“前沿地带”打造成为高质量跨界一体化发展的“试验田”，破区域行政之壁垒，解跨界治理之难题。

　　推进省际毗邻区域协同合作是落实长三角一体化发展国家战略的“先手棋”。在省际边界接壤地带共建一体化发展示范区，以制度一体化为突破口，逐步缩小制度引发的经济活动距离，用高效的制度供给和更加积极有效的区际双向开放激发区域分工合作潜能。通过统一规划、统一建设、统一管理、统一招商、统一运营，打破跨行政区域发展中各种阻碍资源和要素自由流动的体制、机制、政策等人为障碍，推动区域内市场的充分开放和自由竞争，实现省际毗邻区域从物理空间相邻的毗邻1.0版，向发展要素合作的毗邻2.0版转变，提高毗邻区域空间连接性、政策协同效率和经济集聚度。

　　一市三省已经着手在毗邻区域创建中央和省际各项一体化政策措施的先行先试区域，使之成为落实一体化政策“最后一公里”、创新跨界区域合作制度的“试验田”，以毗邻区域“小圈”一体化发展撬动长三角“大圈”一体化发展，为更大范围的一体化提供经验。下一步亟须对这些跨界治理的样本进行整理和分析，并对各个区域特征和合作模式进行提炼，形成既有差异性、针对性又有共性指导价值的毗邻区域协同发展新机制。

　　长三角省际毗邻区域一体化发展的先行探索

　　沪苏浙皖毗邻区域的先行探索包括沪苏浙共建长三角生态绿色一体化发展示范区、沪苏“嘉定—昆山—太仓”核心圈协同创新等。此外，长三角省际毗邻村镇地缘相近、水陆相连、人文相亲，在此次新冠肺炎疫情防控中探索出一些简单有效的跨界联防联治办法，为长三角公共卫生体系建设提供了有益经验。

　　沪苏浙共建长三角生态绿色一体化发展示范区。示范区位于上海青浦、江苏吴江和浙江嘉善接壤区域。自2019年10月国务院正式批复至今，示范区在一体化发展的几个重点领域推出国土空间规划和6个专项规划、33个重点项目以及涉及资金、土地、行政审批等20余条政策措施，并初步建立起跨界水体联保、古镇文旅资源联动开发、毗邻村庄协同发展、产业链共建联盟等机制。2020年5月，《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区产业项目准入标准（试行）》发布，这是全国第一个跨省级行政区域统一执行的产业项目准入标准，为构建以水为脉、蓝绿交织、林田共生、水城融合的示范区自然生态格局夯实根基。

　　沪苏“嘉定—昆山—太仓”协同创新核心圈。2018年，上海嘉定、江苏昆山和太仓3个毗邻区域开始谋划共建嘉昆太协同创新核心圈。一年多来，三地以建设长三角更高质量一体化协同创新发展示范区为目标，以科技创新领域合作共赢为突破口，共建嘉昆太科创产业园，创新建立“规划同圈、科创同圈、产业同圈、交通同圈、生态同圈、民生同圈、探索党建联建”机制。

　　沪浙“金山—平湖”环保一体化新模式。上海金山与浙江平湖毗邻，在全国较早建立具有长三角一体化特征的“毗邻党建”新模式，并拓展范围、延伸领域。2019年3月，平湖和金山签订了《“毗邻党建”引领生态环境区域联动发展合作框架协议》，在环保领域打破区域壁垒、突破行政区划，建立生态环境区域联动发展合作框架和区域环境共管、环境信息共享、矛盾纠纷联调机制，打造跨界环保一体化新模式，以“毗邻党建”深化“毗邻共识”，共同打造生态环境区域联动发展的跨界合作治理样本。

　　皖苏省际毗邻区域一体化发展3块“试验田”。滁州和马鞍山两市是安徽东向发展的桥头堡。2019年，南京与马鞍山签署了《江宁—博望跨界一体化发展示范区共建框架协议》，示范区定位为长三角省际产城融合同城化发展先行示范区和长三角省际毗邻地区社会治理体制创新示范区。此后，南京江北新区与滁州来安县、南京浦口区与滁州南谯区分别签署了《顶山—汊河跨界一体化发展示范区共建框架协议》和《浦口—南谯跨界一体化发展示范区共建框架协议》。3个示范区率先开展产业协同、城市联管、交通对接、环境共治、设施共商等一体化发展方面试验。

　　优化省际毗邻区域协同发展机制的建议

　　建议在现有的“毗邻共识”以及毗邻区域政府间合作框架协议基础上，进一步建立政府引导、部门推动、社会参与的多层次、宽领域、全方位加快推进省际毗邻区域一体化发展的新机制。

　　推动毗邻区域实现由“邻近效应”向“邻里效应”转变。以“基础共建、功能共享、发展共赢”理念深化“毗邻共识”，打破行政壁垒，增强“地理邻近”向“认知邻近”“社会邻近”“组织邻近”和“制度邻近”升级的理念和意识，构建毗邻区域由“日常性协商机制”向“程序性协同机制”转变的区域协同发展新机制，使相关区域在更深层次上成为互融共通的“一家人”。

　　推动区域规划衔接和前瞻性研究。加强对国家战略、省市战略在跨界区域落地重点与方向的研究分析，共同推动顶层设计落实。系统分析跨界合作中的难点、堵点，研究政策设计、项目安排、利益分享、机制创新等重大问题，重点突破，构建精简高效的合作模式。

　　建立区域互利共赢的税收利益分配机制和征管协调机制。建立区域投资、税收等利益争端处理机制，形成有利于生产要素自由流动和高效配置的良好环境。创新财税分享机制，建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度。推进税收征管一体化，实现地方办税服务平台数据交互。对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享，分享比例按确定期限根据因素变化进行调整。

　　构建环保“邻避效应”难题共同破解机制。突出生态优先，探索生态与发展相互融合、相得益彰的新路，推动绿色经济、高品质生活、可持续发展有机统一，形成突破“邻避效应”的全社会合力，共同营造山青、地绿、水净的美丽家园，从根本上建立跨省域生态共治的长效机制。

　　构建高水平公共服务一体化共建共享机制。探索在不同行政区域内实现高水平公共服务标准统一，向区域内消费者提供同等的公共产品或服务，建立一体化的医疗合作和教育资源共享模式，共同促进区域医疗和教育均衡发展、特色发展，实现跨界区域公共服务的互补与相融。

　　构建高效率跨界社会协同治理机制。构建联网、联勤、联动、联办的处置机制，建立跨区域工作机制、协调机制和推进机制，完善跨区域社会治理体系，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使跨界区域民众获得感、幸福感、安全感更加充实。

　　【作者为安徽省人民政府参事，安徽省社科院研究员、安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员】

编辑：迟语洋

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