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从改革视角解读“赋予农民更多财产权利”

//m.auribault.com 2014-01-13 来源：文汇报

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　　□洪民荣王秀治郑琦薛艳杰

　　十八届三中全会力度最强、意义最重大、影响最深远的改革之一，即进一步深化以农村土地制度为核心的农村体制变革，“赋予农民更多财产权利”，“探索农民增加财产性收入渠道”，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。这是一项惠及我国最广大的农村家庭、实现农村全面建成小康社会的关键性和划时代的顶层设计，体现了十八大报告在全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标中，专门和突出强调“国家要加大对农村和中西部地区扶持力度，支持这些地区加快改革开放、增强发展能力、改善人民生活”的重大要求。

　　蕴含农村改革重大突破

　　农民财产权利不明晰、财产权利不充分、财产权利缺乏保障、财产价值无法得到公平的体现和实现，以致农户可支配财产少、农民家庭收入中财产性收入比重极低，是造成我国“三农问题”的重要原因。2002年，我国农村居民家庭人均财产性纯收入为50.5元，占农村居民人均总纯收入的2.0%；2011年农村居民家庭人均财产性纯收入虽然增加到228.6元，但比重仅上升为3.3%。发达国家的经验表明，农村家庭通常要比城市家庭拥有更多的家庭财产（特别是生产性财产），财产性收入是构成农村家庭收入的重要组成部分，也是农村家庭退休收入的重要来源。因此，增加我国农村居民财产性收入具有极大的紧迫性和巨大的现实空间，必须通过体制改革和政策调整，保障和赋予农民更多的财产权利，释放可持续增长的农村财产性收入制度红利，为根本缓解和解决“三农问题”奠定经济基础。

　　十八届三中全会明确提出“赋予农民更多财产权利”，蕴含了未来我国农村重大的改革指向、丰富的改革内涵和基本的改革原则。

　　一、提出赋予农民更多财产权利，有利于明确农村改革的目的和切入点。与2013年中央1号文件提出的“改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”相比，“赋予农民更多财产权利”显示了中央在维护和实现广大农民利益上更积极、更明确、更主动、更全面的信号。权利是发展的前提和利益的基础，赋权即是赋利，因此，“赋予农民更多财产权利”，实质是以“产权”这一市场经济的根本问题为改革的切入点，以实现广大农民的最大利益为改革的根本出发点和立足点，尽最大可能和在最大范围推进农村经济体制的变革，尽最大潜能和最大空间释放农村的制度改革红利，建立根本上保障农民的基本利益、共同利益和长期利益的体制机制，使广大农民极大迸发改革激情、广泛参与改革进程、更多分享改革红利。

　　因此，如果说赋予农民更多的财产权利，必须深化农村土地制度改革，那么可以说，新一轮农村土地制度改革的核心，就是“赋予农民更多的财产权利”。

　　二、提出赋予农民更多财产权利，有利于明确农村改革的难点和突破点。根据我国农村的实际，农民的财产权利可以包括或划分为农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、合作互助互利权以及农村集体经营性建设用地收益权。十八届三中全会围绕农民财产权利，以深化农村土地制度改革为核心，提出了一系列突破性的改革内容，直接关乎广大农民利益，更事关农村发展的根本，其中许多重要阐述是第一次提出，明确回答了长期以来在理论界和实际部门一直广泛争议的问题，是十一届三中全会以来农村政策一次全面的深化变革和调整。

　　具体来说，在改革突破上至少集中体现为“十个第一次”。

　　第一，保障农民承包经营权方面，在坚持农民对承包地具有占有、使用、收益、流转权利的基础上，第一次明确赋予农民承包经营权的抵押、担保权能，第一次明确允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，第一次明确鼓励承包经营权向农业企业流转，从而赋予了农民土地经营承包权更完整、更充分、更自主的经济权能，为促进经营承包地流转、实现农业资源优化配置奠定了政策基础。

　　第二，保障农户宅基地使用权方面，在坚持保障农户宅基地用益物权基础上，第一次明确提出改革完善农村宅基地制度，特别是第一次提出慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。明确农民对宅基地之上的住房财产依法应当享有占有、使用和收益权利，将有利于实现农民住房财产的经济功能，以及通过可流动性实现农民住房财产的经济价值，实质性地发挥农民住房财产在促进生产经营和增加农民财产性收入中的重大作用。

　　第三，保障农民集体收益分配权方面，在坚持发展壮大集体经济的基础上，第一次明确提出通过积极发展农民股份合作、保障农民集体经济组织成员权利，第一次赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。明晰集体经济产权，赋予农民对其集体经济产权的处置权，将根本上解决长期以来农村集体经济组织既缺乏法人地位、又缺乏成员资格界定，农民主体地位不突出、农民财产权利无法保障，集体经济组织发展弱化、农民集体经济利益虚化的状况。

　　第四，保障农民合作互利权方面，在坚持鼓励农村发展合作经济基础上，对农村合作社发展进行了全新阐述，第一次明确提出扶持发展规模化、专业化、现代化经营；第一次明确允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护；第一次明确允许合作社开展信用合作。这将使政府对于农村合作社的支持和扶持转化为实际的财产权益，扩大合作社的关键合作经营领域，引导和促进农村合作社的转型，实质性地提升合作社发展的能力和实力，引导和赋予农民积极创造和享有更多的财产权利。

　　三、提出赋予农民更多财产权利，有利于明确农村改革的原则和着力点。

　　十八届三中全会关于深化农村土地制度改革、赋予农民更多财产权利的论述，突出体现了三个特点：

　　一是着眼于问题导向，回应了亿万农民期盼和社会共同关注的重大问题。党的十一届三中全会之后，家庭联产承包责任制开启了我国改革进程，创造了巨大“制度红利”，并造就了以家庭承包经营为基础、统分结合的我国农村基本经营制度。但时至今日，农村家庭承包经营正面临新的问题和矛盾，农业发展正面临新的难点和瓶颈。不进行突破性的改革，“三农问题”不可能根本解决。十八届三中全会紧紧围绕制约我国“三农问题”的关键因素和突出问题，直面争论已久、争议较大的问题，彰显了巨大的改革勇气和破解难题的决心。

　　二是着眼于发展导向，通过赋权给予了农民充分的发展权利，维护和保障了广大农民长期利益与根本利益。财产权的实质不仅是简单的利益享有权，对于作为生产者的农民来说，更是发展自主权。十八届三中全会通过确权、放权、让权和还权，确立了农民财产权利的基本体系。确权，例如明确保障农民集体经济组织成员权利、保障农户宅基地用益物权和依法维护农民土地承包经营权；放权，例如赋予农民承包经营权和住房财产权抵押、担保、转让权能，允许以承包经营权入股发展农业产业化经营和允许合作社开展信用合作；还权，例如明确农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权；让权，例如允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护。这些充分赋权、完整赋权和长久赋权，将根本上增强农民的发展能力和动力，使广大农民直接享有财产的权利，更可以通过财产的经济功能实现长远的发展和利益。

　　三是着眼于市场导向，在农民财产权利制度变革中更充分体现市场的决定性作用。十八届三中全会最重大的突破，是明确建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。市场化的改革导向同样在对农民财产权利制度的改革中得到显著体现，即农民财产权利的赋予和价值的实现，被充分建立在市场机制的基础上。例如，明确提出建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行；提出鼓励承包经营权在公开市场上流转，打破了目前主要以政府主导和局限在集体经济内部为主要方式的流转；以及通过权利流转、抵押、担保等权能，实现财产权利的市场功能和经济价值。这些举措体现了在新一轮的农村改革中，更加注重农民的主体地位，更加注重公开、公正、公平和透明，充分发挥市场机制在保障、调节和增加农民财产权利中的作用，促进资源在竞争性、公平性、公开性基础上更优化配置。

　　分步推进各项政策

　　落实“赋予农民更多财产权利”的各项任务和措施，涉及一系列难点问题、试点问题和程序问题，实施条件和成熟程度各不相同，应当按照先易后难和轻重缓急原则，在2020年前分阶段逐步推进，在十八届三中全会已经明确赋予农民更多财产权利这一总任务的基础上，形成赋权的时间表、路线图。具体来说，涉及法律调整、确权确地（确房）和市场体系三项重大工作。

　　第一，在“十二五”期间，基本完成相关法律的调整工作。法律调整是各项制度和政策改革落实到位的前提条件，通过修订农民财产权利的相关立法，使中央文件精神成为可实施的法律规定。

　　例如按照《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等法律，土地承包经营权属于用益物权，农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但由于规定耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包地和宅基地的用益物权权能不完整、不充分。因此，亟待尽快研究制定国家层面的农村宅基地管理法，增强法律约束、保障和规范效应。此外，在我国《担保法》、《物权法》中，虽然宅基地被列为不得抵押财产，而对于宅基地上的农民住房并没有规定不得抵押，但由于国家法律法规和地方管理政策对农村宅基地、农民住房流转的相关限制政策，一般金融机构并不愿接受农民住房作为抵押物，因此，同样需要相关的立法解释和加以明确。

　　第二，“十三五”中期，基本完成农户经营承包权、农户宅基地使用权和宅基地住房的确权工作，为保障和赋予农民更多的财产权利奠定的法律效力。

　　确权和颁证，是摸清财产情况，明确财产边界，确立财产权利，增强财产法律效力、保障财产权益的基础性工作，是落实赋予农民更多财产权利各项制度和政策的必要前提和条件。2008年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》就提出力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作；2011年《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，提出切实加快农村集体土地确权登记发证工作，其中包括宅基地使用权的确权登记和发证。2013年中央1号文件提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

　　同时，建议应当建立以确权为先导的“倒逼机制”，即先确权，先得利，明确凡是完成各项确权，才能实施承包经营权、农民宅基地使用权和集体经济股权的流转、转让、抵押、担保、继承权能，引导各地重视和积极推进各项确权工作，保证确权工作按时间完成。

　　第三，“十三五”期末，基本完成农民财产权利的赋权工作。这包括：基本形成完整的农民财产权利体系；基本建立农村产权流转交易公开市场体系，包括农户经营承包权流转市场、农户住房转让市场、农村集体经济和合作经济股权转让市场，发挥市场机制在农民财产权利实现中信息集聚、价格发现和中介服务功能：基本完成集体经济组织按照现代产权制度的改造，基本建立覆盖到绝大部分农村和农民的新型农村合作社体系。

　　（作者单位：上海社会科学院）

编辑：尹盼秋