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郁建兴：推进国家治理体系和治理能力现代化

——浙江大学公共管理学院常务副院长郁建兴教授访谈录

//m.auribault.com 2013-12-16 来源：浙江日报

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　　党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，预示着我国改革已进入到通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，从而实现国家有效治理的新的历史阶段。怎样深刻认识这一新提法、新论断？日前记者采访了教育部长江学者特聘教授、浙江大学公共管理学院常务副院长郁建兴。

　　意蕴深刻意义深远

　　记者：在全面深化改革的总目标中，十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。如何理解这一新提法？

　　郁建兴：十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到前所未有的高度。《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制”。发挥社会主义市场经济体制优势，内在地要求“科学的宏观调控，有效的政府治理”。所有这些都表明党和国家在新的发展阶段治理理念与治理模式的转型。

　　这一新提法中最重要也最关键的概念是“治理”。我国的发展与改革事业是一个系统工程和有机整体，只有通过各领域国家制度建设的相互促进、相互协调，才能构筑起一个科学有效的国家治理体系，全面提高国家的治理能力和治理绩效。

　　这一新提法的第一层含义在于“体系”一词，即更加强调“整体推进和重点突破相促进，加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。第二层含义在于“现代化”，其重点是“法治化治理”，即建立一个规范化、法治化的国家治理体系，在法治基础上正确处理国家与社会、政府与市场、中央与地方、政府行政与公众参与、经济效率与社会公平等关系，推进政府制度化、程序化地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项基本职能，建设具有透明性、回应性、责任性和开放性的服务型政府。

　　记者：十八届三中全会《决定》多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念。从统治、管理到治理的转变，蕴含着哪些深刻含义？对于广大人民群众来说，又意味着什么？

　　郁建兴：“治理”概念兴起于20世纪90年代，它区别于传统的“统治”，强调在公共事务的管理主体方面，不仅包括公共机构和行为者，还包括非公共机构和行为者；在行为方式方面，不仅包括权力或权威，还包括参与、协商、谈判。治理的要点在于多元主体的合作共治，在于所有治理主体通过平等协商达成一致的公共目标及行动方案。

　　从统治、管理到治理的转变，体现出党和国家在执政理念与治国方式上实现了重大思想解放，其蕴含的最深刻含义在于国家与社会关系的重新塑造，即努力激发被行政权力长期压抑的市场活力和社会活力，在公共事务治理中充分尊重市场部门与社会部门的参与主体地位，充分发挥市场机制与社会机制的资源整合与合作治理作用。具体而言，就是从传统的一元单向统治转变为多元合作治理，表现为从传统的封闭式行政决策转变为开放式公共决策，从传统的管控式社会管理转变为强调社会自治和社会协同的社会治理，从传统的政府行政干预微观经济活动转变为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用以及政府弥补市场失灵的作用，等等。

　　对于广大人民群众而言，治理意味着“充分尊重人民群众的主体地位，充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性”，将以制度化、法治化形式落实，其重点是尊重和推进群众自治，规范并促进群众自治组织发展，充分发挥群众组织参与基层社区治理的作用，扩大人民群众有序参与基层民主政治建设。

　　善于借鉴有益经验

　　记者：推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在于创新。在创新中，我们能否从现代西方社会治理的经验中得到一些有益的借鉴呢？

　　郁建兴：治理创新主要涵盖了治理目标创新、治理结构创新、治理体制机制创新等三个层面，需要遵循市场化、法治化、公平正义、合作共治、全面正确履行政府职能等原则。西方国家在长期的工业化与城市化进程中，积累了国家治理体系建设与治理能力现代化的丰富经验，特别是20世纪90年代以来“从统治到治理”的实践对我们的启示与借鉴意义更为突出。其中最为重要的经验在于以下两个方面：

　　一方面，科学合理地界定政府职能，促进政府职能转变。就政府与市场关系而言，市场在资源配置中起决定性作用，政府主要发挥弥补市场失灵的功能。这就意味着政府要尽量减少对经济活动的干预，“凡是市场能够有效调节的，政府就应当退出”，避免政府在市场领域的越位和错位。同样，凡是社会能够有效承接的职能，政府也应当尽可能地转移和委托给社会，比如对于具有差异化、多元化、非规模化特征的公共服务，政府采取向社会组织购买服务的模式就更为适宜。这意味着政府不应一味追求公共服务规模的盲目扩大，更不要演变成为全包全揽式的“保姆政府”。

　　另一方面，强化政府的“元治理”职能。治理从根本上说是对市场失灵与政府失灵的双重弥补，但是治理本身也会出现失灵，由此政府的“元治理”功能就显得更加重要。“元治理”是“治理的治理”，它强调政府为治理建立一个系统环境而不是制定具体的计划方案，主要包括：建立并维护治理体系的规则秩序，确保合作共治关系的制度化、程序化和法律化；建立协商对话平台，组织公正透明的决策网络，以便形成统一的治理目标，促进集体行动；建立治理主体间的学习交流网络，深入了解彼此行动理性和认知模式的差异，以促进协作过程中的互相适应、谅解和团结；当多元治理力量对统一的治理目标发生争议或在治理实践中产生利益冲突和行动纠纷时，充当“上诉法庭”，对冲突和纠纷进行协商调解。

　　必须指出，以2008年全球金融危机的爆发为标志，西方国家暴露出了治理体系和治理能力方面的巨大缺陷，这一教训值得我们认真记取。这也意味着当前的国家治理体系和治理能力建设是一项全球性事业。

　　深化改革走在前列

　　记者：推进国家治理体系和治理能力现代化，要求我们全面贯彻落实《决定》精神，及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、努力提高治理能力。请您结合我省行政体制改革的实际，重点谈谈这个问题。

　　郁建兴：行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前我省行政体制改革正如火如荼展开，在全国居于领先地位。我认为，这一改革可以围绕以下几个方面深化：

　　首先，全力推进依法行政，构建行政权力全面监管体系。遵照《决定》要求，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。可由省级政府牵头，以市县政府为重点，依据现有法律法规，厘清各级政府合法享有的权力，形成条目清晰、内容明确的政府权力清单。在此过程中，注重提高、强化各级政府特别是市县行政机关人员依法行政的意识和能力，将政府部门“法无禁止即可为”的思路转变为“法无授权不可为”，切实提高政府执政、行政行为的合法性。在这方面，三门县积累了宝贵经验，可向全省推广。

　　其次，快速推进行政审批制度改革。实行简政放权，最大限度地减少政府对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可、审批，改革企业工商登记制度，不仅有助于促进市场、社会的良性发展，更能从根本上消除权力滥用的可能性。凡是市场自身能够有效调节的领域，行政审批就应当及时取消废止；在需要保留行政审批的领域，尽可能规范简化审批程序，特别是避免行政寻租；进一步将行政审批权限下放到县（市）和乡镇政府，提高审批效率，建成“办事最快”政府。在这方面，上虞于1999年就成立了全国首家行政服务中心，今天我省需要继续走在全国前列。

　　再次，大力推进政府行政的公开化与透明化，特别是推进包括“三公消费”在内的全部行政管理经费的透明化及有效降低。在乡镇政府层面，全面推行预算民主恳谈和参与式预算。在这方面，温岭市积累了比较丰富的实践经验，全省乡镇可以全面推广。在此基础上，再向更高层级政府和部门推广。

　　第四，着力推进政府机构的优化配置，即根据服务型政府的建设要求，围绕政府职能转变优化机构设置，重新理顺和设置政府部门内部的职责权限，清晰制定政府不同部门或机构之间的责任分工，特别是要整合过去分散在不同政府部门的重叠职能，通过机构精简、职能整合来全面提高行政效率、节省行政成本。在这方面，舟山群岛新区开局良好，值得各地借鉴。

　　第五，重构政府间财政关系与职责分工。根据建立事权和支出责任相适应的制度这一原则与目标，重新设计省级及以下政府间的财政关系与职责分工，适当加强省级政府公共服务与社会管理职能的支出责任，并提高省政府一般性财政转移支付的力度。在这方面，我省长期实行省管县体制，在全国具有标杆作用，当前迫切需要深化和完善这一体制。比如说，2010年我省启动27个小城市培育试点，按照“划分税种、核定基数、超收分成、以2010年为基期年，一定三年不变，可设立金库”要求，27个小城市全面建立镇级财政结算体制，其中3个镇建立了金库，试点镇发展实力大为增强。这一改革经验值得推广和深化。

编辑：尹盼秋