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推动管理与法治的根本转变

//m.auribault.com 2014-09-22 来源：经济日报

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　　与正面清单管理模式相比较，负面清单管理模式具有不少优越性。它激活了市场主体的活力，限制了政府的自由裁量权，促进了政府行政行为的公开化、透明化。同时，对市场主体的监管更为高效

　　负面清单又称为“否定清单”、“负面列表”、“否定列表”，是相对于正面清单而言的概念。它是指仅列举法律法规禁止的事项，对于列举以外的事项，法律法规不会进行干预，市场主体有行为的自由。负面清单符合“法无禁止即可为”的法治理念。在自贸区实行负面清单制度，已经形成了在全国范围内可复制、推广的管理模式。与正面清单管理模式相比较，负面清单管理模式具有不少优越性。

　　激活了市场主体的活力。在负面清单管理模式下，只有法律法规明确禁止的领域，市场主体才无法进入，凡是清单没有列明的领域，市场主体均可以进入。因此，与正面清单管理模式相比，负面清单管理模式赋予了市场主体更充分的行为自由——凡是法无禁止的，即推定市场主体有行为的自由，在“法律的沉默空间”，政府机关也不得设置额外的审批程序，变相规避行政许可法定的原则。所以，负面清单管理模式是一种激活主体活力、促进社会财富创造的法律机制。

　　限制了政府的自由裁量权。负面清单管理模式在基本理念上发生了变化，政府的自由裁量权受到了较大的限制。其权力仅限于保证那些被列入清单的领域切实得到规范或禁止。尤其是此种模式将“法律的沉默空间”都视为主体的自由行为空间，市场主体可以自由进入，政府无权设置障碍，也真正保障了市场主体的行为自由。试想，如果在机场安检领域实行正面清单管理模式，只列出一小部分允许携带的物品，那么其他的物品能否携带完全取决于安检人员的认定，这必将造成无效率和腐败。而如果采取负面清单管理模式，明确告知哪些物品禁止带上飞机、哪些物品只能托运而不能随身携带，就会大大提高工作效率，同时能确保乘客的基本权利。

　　促进了政府行政行为的公开化、透明化。如上所述，在负面清单管理模式下，需要行政机关审批的领域仅限于法律明确列举的事项，对于“法律的沉默空间”，市场主体享有经济活动的自由，政府部门如果要在这些领域设置市场准入的限制条件，则必须有明确的法律依据，并且需要对相关限制条件的设置进行合理的说明。这就有利于推动政府行为的公开化、透明化。

　　对市场主体的监管更为高效。在负面清单管理模式下，市场主体只要符合法定的准入条件，行政机关就应当许可和批准。批准就自然转化为一种备案，核准制自然就变成了备案制。更为重要的是，监管形式实现了相应转变——变成了准入之后、运营之中的监管。这种从事前监管到事后监管的转变，必然要求政府形成一套高效而完善的备案体系和其他公示公信制度，如信息公示、信息共享、信息约束等制度，并加强事后监管力度，积极处理备案制度中可能产生的问题，以管控市场风险、保障市场秩序。由于事后的监管模式更有利于准确掌握市场主体的实际经济活动状况，并采取相应的管理措施，因此，与事前的监管模式相比，事后的监管模式更有效率。

　　负面清单管理模式是法治理念和社会管理理念的根本转变，遵循了市民社会管理的基本规律，也是市场经济内在发展需要的体现。同时，从法治层面看，在负面清单管理模式下，市场主体的行为，除非法律明确限制，否则都属合法；而行政机关的行为，除非法律明确许可，否则都是非法。这充分彰显了“规范公权、保障私权”的法治理念，对于建设社会主义法治国家具有重要现实意义。

　　（作者系中国人民大学教授）

编辑：丁斌斌