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“三权分离”背景下对于土地承包经营权制度转型的思考

陈起阳 //m.auribault.com 2014-07-15 来源：吉林日报

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　　农村土地问题一直以来都是解决我国“三农”问题的重要突破口，作为最具中国特色的法律制度之一，土地承包经营权制度的理论价值和现实意义不言而喻。但现行制度结构中不同价值目标的冲突导致其制度功能受到极大制约，对权利主体的保护效能明显不足。近期中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的“三权分离”改革方向，在这一背景下对土地承包经营权制度进行调整和转型，不仅是实现其制度功能与价值的客观基础，也是农地制度改革的应有之义。

　　现行土地承包经营权制度存在的主要问题

　　土地承包经营权制度的核心是在保障土地集体所有的基础上最大限度地发挥私营的效益。站在这一核心出发点上，土地承包经营权制度包含国家利益、社会公共利益、集体经济组织利益以及农户利益四个方面的价值平衡。相对应的，其制度架构内承担着调整政治性价值目标、社会性价值目标、经济性价值目标以及保障性价值目标的重任。其中政治性价值目标要求维持社会公平，实现乡村治理和地方行政管理，发挥基层民主；社会性价值目标要求促进公共利益和社会发展；经济性价值目标要求构成农民固有利益的土地承包经营权稳定良性发展，促进集体经济进步；保障性价值目标要求保障农民的劳动权以及期待利益的实现。在现行的制度体系内，以上四种价值目标存在冲突。

　　政治性价值目标与经济性价值目标的冲突。现有制度下的土地承包经营权以集体经济组织的成员权为基础，农户取得的土地承包经营权实际上被集体经济组织干预和决定，经济性价值目标追求的独立财产权属性受制于行政管理而难以得到实现。同时，政治性价值目标要求维持社会公平，采取“均田地”的分配方式来予以保障。以土地分散经营为特点的小农经济导致农业生产效率低下，限制了经济性价值目标所追求的财产效率属性。

　　经济性价值目标与社会性价值目标的冲突。经济性价值目标崇尚经济效率而社会性价值目标则追求社会公平。在实践中这种冲突具体表现为农业用地的规模经营受到阻碍，绝大部分农户都处于土地分散经营的状态，在一定程度上与农业现代化和城市化的进程背道而驰。

　　政治性价值目标与保障性价值目标的冲突。土地承包经营权制度承载着发挥基层民主与实现地方行政管理的功能，土地承包经营权的流转受制于集体经济组织与各级政府的管理导致了许多乡村组织恶意干预以牟取私利的现象。同时在补偿问题上，绝大部分地方政府采取的是统一标准的补偿方式，农户很难得到经营产生的土地增值补偿。

　　“三权分离”农地制度的现实意义

　　农村土地“三权分离”明确了土地承包经营权的权利结构，调和了不同价值目标之间的矛盾，为解决农村土地问题建立了稳固的基础。

　　“落实集体所有权”明确了农村土地的所有权权属，在此基础上农村土地所有权的行使者得以明确，避免了发包方主体的模糊不清，更好地发挥基层民主。同时加强了集体所有权对承包经营权等的控制，使集体土地的收益真正为集体成员分享，保障了集体成员合法权益的实现。

　　“稳定农户承包权”一直以来都是广大农民最质朴的要求，“三权分离”农地制度明确了土地承包关系“长久不变”的制度内涵，即“长久不变”的核心是承包权而非经营权，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。明确这一制度内涵，对于强化地权稳定性、保障农民土地权益、刺激对土地的长期投入等方面，均有重要意义。

　　“放活土地经营权”解开了农村集体土地流转的困境。现行制度体系下土地承包经营权流转需要发包方同意，需要严格审查主体资格和农地用途，并且对农民的定义更趋近于一种身份属性而非职业特性，导致农村集体土地流转困难，农民的生活状况难以得到改善。“三权分离”农地制度盘活了农村集体土地经营权的流转，放开了对于非农主体的严苛限制，有效地化解了这一困局。

　　“三权分离”背景下土地承包经营权制度的转型方向

　　我国已经进入社会转型的阶段，我们应着力于将土地承包经营权真正打造成具有确定法律含义和健全权能体系的民事权利，从而保障农地制度的稳定，改善农民生活。

　　首先，不同价值目标的冲突集中体现在集体经济组织对土地承包经营权的管控上。我们应当在保障基层民主得以发挥的基础上，尽量分离公共事务与经济事务。使土地承包经营权的享有和公共事务的参与权相区别，从而使农民脱离身份化的限制，转变为职业特性的概念。

　　其次，在保障土地集体所有的前提下，放活经营权的流转，使土地承包经营权成为去身份性的纯粹物权，完善土地承包经营权在实体法上的权能。同时为承包农户“出农”和非承包农户“入农”提供条件，加速城乡一体化的进程。

　　再次，应当完善土地纠纷的裁决机制，加强对承包农户的保护。我们应当着眼于加强行政救济程序的公开性和独立性，保障承包农户的知情权与听证权。完善农村土地承包经营纠纷的仲裁机制，将土地征收纠纷与补偿纠纷也纳入到其仲裁范围之内。同时也要充分发挥调解等非诉程序的作用，切实保障承包农户合法权益不受侵害。

　　民以食为天，食以粮为先。“三权分离”改革方向的提出，为土地制度的创新奠定了基础。我们应直面中国国情，切实保障农民的合法权益，协调好农村人地关系，完成传统农业向现代农业转型的平稳过渡。

编辑：尹盼秋