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规划源头节地集约倒逼转型

——江门市新会区国土资源节约集约利用纪实

林卫民 //m.auribault.com 2013-10-11 来源：人民日报

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　　新会地处珠三角西南部，濒临南海，毗邻港澳，土地面积1354.71平方公里，基本农田35.69万亩。改革开放以来，新会坚持发展与保护并重原则，实现了经济总量持续提升与生态环境保持稳定的双赢，成为广东省第二个国家可持续发展实验区，为珠三角次发达地区跨越式可持续发展提供了模式。尤其是近年来，新会区积极探索土地节约集约利用模式，2012年被国土资源部和广东省人民政府联合评选为建设节约集约用地试点示范省先进单位；2013年6月被国土资源部授予国土资源节约集约模范区荣誉。

　　强化组织领导，提升节约集约用地意识

　　新会区在2008年争取成为广东省开展节约集约用地先行先试专题试点，2012年又启动了创建国土资源节约集约模范区工作。在创建中，新会区认真组织、积极部署。一是强化领导。成立以区长为组长，国土、规划、住建等30多个部门领导为成员的创建工作领导小组，并制定创建活动实施方案、管理办法和考核办法等，安排专项工作经费，做到机构、场所、人员、经费“四落实四到位”。同时成立区土地管理委员会，统筹协调和规范全区重大土地管理事项决策。建立土地执法共同责任制，形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作新格局。二是营造创建氛围。在政府信息网和国土资源分局门户网站以及各镇（街、区）国土资源所宣传橱窗开设创建专栏，利用各种媒体开展宣传。

　　强化规划先行，确保耕地总量平衡

　　新会人深刻认识到，土地利用规划应该成为促进土地节约集约利用的“排头兵”。为此，新会区在土地利用总体规划（2010—2020年）中明确提出到2020年，人均城乡建设用地由2009年的168平方米下降至129平方米，人均农村居民点用地由173平方米下降至146平方米。同时，按照“城镇进圈、工业进园、民宅进村”的集约利用原则安排建设用地，划定建设用地管制边界和建设用地管制区，其中限制建设区和禁止建设区面积占全区土地总面积87%。为改变农村土地粗放式利用状况，从2007年开始编制所有行政村整治规划，从长远发展要求，进行迁村并点，将村庄整理同小城镇建设结合起来，增加农村基础配套设施建设，鼓励农民“上楼”，提高农村建设用地利用率。

　　在确保按规划顺利实施的基础上，新会区严格落实基本农田保护制度，将基本农田保护和耕地保护任务纳入镇级考核指标体系，引导各级领导逐步转变政绩观念。划定基本农田35.69万亩，比上级任务多出近2万亩，并顺利通过省级验收。同时，大力实施土地开发整理项目，2008年至2012年，累计投入资金8997万元，组织实施基本农田整治、农业综合开发等现代标准农田建设项目14个，整治中低产田面积8.05万亩。通过努力，新会区始终守住耕地这条“红线”，连续13年保持耕地占补平衡，全区粮食生产多年保持稳定。每年顺利通过省、市两级耕地保护责任考核综合检查。

　　强化集约节约，提高土地利用率

　　多年来，新会区通过向海洋、空中、荒草地等多方面要地，通过新增土地补充耕地，同时积极推进集约节约用地，开展“盘活资源年”活动，大力改造低效用地，提高土地利用率。

　　1．加快围海造地步伐。从上世纪60年代开始，新会在银湖湾一带围海造地，总规划造地10万亩，至今形成土地6.4万亩，滩涂3.6万亩，创造了大量的耕地资源。银湖湾围海造地项目成为全省获国家海洋局批准的5个区域性建设用海总体规划之一，去年成功成为广东省用海“直通车”试点单位。

　　2．积极改造荒地、低效农地。出台开发园地、山坡地补充耕地激励措施，引进社会资金开发补充耕地。至2012年底，园地山坡地补充耕地项目全部通过省市两级验收，新增耕地面积1万亩。

　　3．升级改造单层厂房和村级物业。新会区目前有单层厂房1355.5万平方米，占全区工业厂房总面积的53.9%；占地2.2万亩，占全区工业厂房用地面积的65.3%。另外，仅城区村级物业就占地4514.22亩，档次低，收益低。为提高土地利用效率，新会区2012年出台扶持单层厂房改多层厂房、村级物业升级改造等扶持奖励办法，引导现有低层厂房和物业向空中发展，力争实现“零地”增效。目前已申请改造单层厂房项目16个，面积4.22万平方米，改造后厂房面积16.71万平方米，土地使用率是原来的3.9倍，相当于新增建设用地近200亩，另有一批企业正在办理申请手续。村级物业转型升级方面，目前14个总面积1432.92亩的改造项目，已上报办理完善历史用地和集体转国有土地审批手续，即将动工。

　　4．推进“三旧”改造。新会区按照“政府要环境、让利于民”的理念开展“三旧”改造，以“腾笼换鸟”方式提升产业发展水平。在中心城区、近郊村和农村中心墟镇，启动村级物业“五年大变样”工程以及“退二进三”工程，引入实力投资者对城中厂、近郊厂、城中村实施“三旧”改造。目前，已受理“三旧”改造项目申请147个，总面积7774.5亩，相当于新会区两年的新增建设用地量。

　　5．促进城镇化。新会区从2006年开始推动农村墟镇建设工程，2013年又启动墟镇扩容升级工程，计划用4年时间，使墟镇建成区面积翻一番，新增建筑面积500万平方米。2006年以来，各镇引入10家星级酒店、8个镇村房地产项目，促使墟镇向空中要地，向高空发展，向城镇化目标迈进。目前全区城镇化水平提高到52.52%，比全市高0.77个百分点。

　　强化源头管理，促进产业升级

　　推进节约集约用地，源头管理是关键。近年来，新会区坚持管住总量、挖掘增量、盘活存量，通过加强源头管理提高各级和各企业节约集约用地意识，发展质量和效益同步提升。2012年，全区土地产出268.86万元/公顷，同比增长8.81%。

　　盘活存量用地。新会区把盘活存量土地工作列入各级党委、政府重要议事日程，成立闲置土地处置工作领导小组，制定闲置土地处置工作方案和盘活批而未用土地处置方案，明确“以用为先、依法进行、分类处理、集约利用”、“一宗一策”等原则，采取调整指标、资源整合、限期开发、收回出让、收回储备等方式，处置存量用地。2011年和2012年，两年共盘活存量土地11212亩，利用部分存量地引入总投资超100亿元的工业和三产大项目，投资强度达483.3万元/亩。通过盘活原崖门登高石开发区15宗共1495亩闲置土地，建成具有22栋4层厂房的崖门新财富环保电镀基地，建筑容积率达2.26，投资强度达374万元/亩。

　　提高投资门槛。把节约集约用地作为招商引资的重要内容，由原来单纯招商转化为选商，以土地调控促进产业优化升级。出台《新会区工业项目用地准入及资源配置实施方案》，从产出效益、投资强度、能耗水平等10个方面综合评价，规定城区和重点园区实际投资强度不少于200万元/亩、其他地区不少于150万元/亩，保证资源向重点产业、重点园区、重点项目倾斜，提高了土地利用效益。新会区工业企业平均投资强度从2007年约65万元/亩，提高到2012年的180万元/亩。通过提高投资门槛，先后引进了广东南车、新会电厂、威利雅拆船、中集模块化生产基地、银湖湾滨海旅游基地等一大批投资超10亿元的大项目，在增强发展后劲的同时，也促进了产业的转型升级。

　　推进工业入园。按照“促进集约节约用地、工业向园区集中”的工作思路，整合全区建设用地指标，规划了广东轨道交通产业园区、银洲湖纸业基地、崖门环保电镀基地、银洲湖精细化工园区、江门侨青创业园等专业园区，最大限度发挥土地资源集聚利用效益，促进产业集聚发展。其中：银洲湖纸业基地是广东省三大造纸基地之一和国家第二批循环经济试点单位，投资强度586万元/亩。广东轨道交通产业园区是广东省重点项目、全省产业转型升级的典型代表、省首批战略性新兴产业基地，以南车项目为龙头，吸引了多家轨道交通产业上下游高端配套企业。崖门新财富环保电镀基地目前有75家电镀企业签约入园，是广东省建设标准最高、规模最大的电镀基地，荣获“中国电镀环保示范园区”和“粤港澳合作电镀产业升级示范区”称号。

　　强化执法责任，加大监管力度

　　新会区建立土地执法共同责任制，确保了执法监管成效。2011年度土地卫片执法检查和国家土地例行督察工作，均顺利通过国家验收。

　　建立“两法衔接”机制。打造以行政综合执法电子纪检监察系统和政府协同办公电子网络为依托的信息共享平台，健全案件移送制度，将司法和监察引入行政执法，形成执法合力，有效打击了各类违法犯罪行为。

　　严抓矿政管理。采矿权全部按规定公开有偿出让。对采石场数量进行总量控制，由过去的几十家控制至14家（在生产的9家）。要求在建矿山企业编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》和《土地复垦方案》，并按方案复绿和复垦。

　　大力打击违法行为。结合土地卫片检查、 “三打两建”等专项工作，打击国土资源违法行为。2013年，新会区进一步开展 “两违”（违法用地和违章建筑）专项整治行动，遏制“两违”乱象。

　　健全执法监察网络。严格实行“分片包干、责任到人、定期巡查、逐级负责”机制，每个村聘请1名国土监督员，公布举报电话，畅通信息反馈渠道。

编辑：尹盼秋