渔场员工龙正南（右）向记者展示三仙湖渔场红线图
镇政府起诉县政府，一件全国少见的案件引发广泛关注。近日，湖南省益阳市南县三仙湖镇政府起诉县国土资源局、县人民政府土地行政诉讼案，在该县人民法院开庭。但作为第三人的三仙湖渔场村民却认为这是镇政府与县政府自编自导的一场“戏”。
其实，在益阳，以打官司的方式化解基层矛盾，已渐成趋势。仅三仙湖镇，镇政府2012年就拖欠承包款一事起诉养殖承包户刘海清；2013年，镇政府作为某渔场的所有者，在渔场居民起诉渔场未履行土地发包义务而当了被告；此次镇政府告县政府更成为外界的法治观察样本。
“官告官是法治进步，地方政府要特别重视运用法治的手段来解决好人民群众最关注的权益保障问题。”益阳市委书记魏璇君对此评论。
9月24日上午，记者从益阳市中院了解到，第三人三仙湖渔场已经向益阳市中级人民法院提起上诉。
发稿前，三仙湖镇政法委书记龙治国告诉《法制周报》记者，由南县政府办、县财政局、民政局、水利局、畜牧水产局和三仙湖镇政府组成的工作组已入驻三仙湖渔场，在听取各方意见后，将拿出综合解决方案。
县政府和国土局败诉
2014年4月8日，三仙湖镇政府正式起诉南县国土局，要求其对土地所有权证进行撤销，三仙湖渔场为第三人；6月28日，南县法院将南县县政府列为第二被告。
8月12日上午8时30分，该案在南县人民法院第二审判庭开庭。
9月5日，南县法院对此案作出一审判决：撤销被告南县县政府和南县国土资源局颁发给三仙湖渔场的《集体土地所有权证》，并判令被告在判决生效后重新作出具体行政行为。
9月16日下午，记者来到南县三仙湖镇渔场场部所在地(原南县三仙湖水产中心)，记者发现在场长办公室的一个墙角堆放着百余个空矿泉水瓶，另一角落还有两箱未开封的矿泉水。
“县政府和镇政府的工作组在这里开了很多次协调会，我们还没来得及清扫。”渔场场长兼书记赵长发说，“政府也在努力，但历史遗留问题，不好解决。”
渔场职工代表龙正南给记者出示了一张由该县国土局划定的渔场红线图，“整个渔场6380余亩都是三仙湖渔场的，而且有南县县政府和国土局颁发的国土证。镇政府打官司是作秀给我们看。”龙正南放下图纸拿出国土证等资料，“他们起诉县政府和国土局，法院判决撤销了我们的国土证。”
三仙湖渔场的历史
1958年，南县三仙湖镇(原叫三仙湖人民公社)以社员入社的形式开始建渔场，成立了湖管会，将原来的调蓄湖(俗称大鱼塘)进行围湖造田，养鱼种粮。
“当时，渔场共有职工40人，不发放工资，作为回报，镇政府拿出其中1000余亩给渔场农民使用(俗称小渔场)，大渔场由三仙湖渔场管理经营，渔民除管理自己的渔场外还需要管理大渔场的鱼。
50多年来，三仙湖镇和周边村镇陆续有人迁入并定居在三仙湖渔场。现在，这里既有三代生活于此的第一批渔场员工，也有最近两三年才落户渔场的新人。
随着时间的变迁，渣场人员由原来的40人发展到现在500多人，平均每户分8亩水面。渔场开发前每年要向国家上缴鲜鱼每亩120斤，开发后改交农业税每年18万多元。
渔民们靠小渔场就足够过活，便不愿承包大渔场。2000年，该镇通过银行贷款，成立了开发公司。5000余亩大渔场由开发公司外包养殖，镇政府管理并收取承包费。租包费每月80至120元／亩，租包期10至20年不等。
“三仙湖渔场是‘四不像’，不像事业单位，不像集体企业，不像国有农场，也不像行政村”，龙治国说，渔场居民也弄不清自己是什么身份。
近年来，随着渔场人口增加，土地面积和水面已严重不足，渔民生活困难成为现实。而同时，三仙湖镇政府开发公司外包水面养殖虽然产生了一定的经济效益，但承包过程中存在诸多不合理。
国土证的来由
“三仙湖镇渔场所有权归属三仙湖村民集体。”龙正南告诉记者，经县国土资源局初审，报县人民政府审核，2005年3月25日，南县国土局颁发给三仙湖渔场土地所有权证。
“那时候渔场和开发公司都属三仙湖镇政府。后来，为了能让开发公司及渔场的贷款和资质认证顺利通过，镇政府在土地所有权人上加了三仙湖镇渔场。”上一任渔场场长何可仁告诉记者。
何可仁表示：在办土地所权证和2008年第二次土地普查时，他就反映过，渔场集体土地面积界定和村民身份认定，以及村民实际生活中的问题要解决。
“2004年，我们根据省厅和市里统一安排进行登记发证，是依据土地利用现状进行农村土地普查，以1988年非农建设用地清查土地类权属管理界定”。南县国土局政策法规股股长戴玉泉告诉记者，当时国有和集体土地实行“双轨制”，由于对乡镇、村和小组土地权属界定复杂不明晰，加上当时的土地登记软件不健全，办证程序不合理，导致办证过程中集体土地所有权和使用权有矛盾的问题。
“发证后，我们就意识到颁发的证有问题，遂将大部分发错的证收回，不知道为何单独漏掉了三仙湖渔场。”戴玉泉称。
“办证时，既没有测量也没有勘界，发证之后也没有公示；检查过后就全部封存了。”龙治国表示，后因三仙湖渔场要申请绿色产品认证才把这本证拿出来，由三仙湖渔场原场长何可仁保存。
争议的渔场
“一切纠纷源于农业税的取消。”龙治国称。2006年国家取消农业税后，小渔场的渔民不再向政府上交农业税，大渔场的租户认为自己也应该享受小渔场渔民的待遇，拒绝向镇政府缴纳租金。
2012年，三仙湖镇政府将养殖承包户刘海清告上法院，要求其缴纳租金。在法院审理中，刘海清从三仙湖渔场原场长处借来的三仙湖渔场的国土所有权证让所有人大吃一惊。证书显示：三仙湖渔场的6380亩土地属于三仙湖渔场村民集体所有。
镇政府此时才知道有这么一本证存在。镇政府只得撤诉。
“渔民们知道产权人是三仙湖渔场后，都不交租金了。”龙治国说，镇政府只好要求国土部门收回渔场的国土证，以便继续向租户收取租金。
2013年5月，三仙湖渔场以集体土地所有权证为依据，频频上访，要求收回大小渔场经营管理权。
沉重的压力下，三仙湖镇政府打算“丢卒保车”，将大小渔场交给三仙湖渔场。2013年8月7日，双方达成《关于收回两湖的实施方案》(下称《实施方案》)，拟撤销开发公司，大小渔场由三仙湖渔场统一管理；同时规定，“凡现有养殖承包户，根据市场行情，须在原承包单价基础上依法适当提高承包价款。”
《实施方案》签订后，三仙湖渔场准备向未缴纳租金的养殖承包户收取承包费，双方激发矛盾。
承包户担心，一旦产权属于三仙湖渔场，将会损害他们的利益。因而坚决反对《实施方案》。近40户养殖承包户也开始上访，要求撤销三仙湖渔场持有的国土证，以保证自己的利益。
迫于承包户的压力，三仙湖镇政府不敢贸然执行《实施方案》。这一来，又激怒了三仙湖渔场村民。
“一方要求保‘证’，一方要求撤‘证’，矛盾不可调和”。龙治国分析，对三仙湖渔场来说，收回渔场将享有巨大的收益，即便不收回，也不影响现在的生活；对养殖承包户来说，一旦失去渔场，则是“生死存亡的问题”。
镇政府要求重新确权，渔场员工就上访；镇政府不申请确权，承包户就上访。镇政府陷入进退两难。
确权碰到难题
一审宣判后，三仙湖镇政府和南县国土局长舒一口气，养殖承包户也觉得找回了公道，但三仙湖渔场却认为不公平。
“我们要政府确认我们的身份，是行政村就要享受农民的待遇，是企业就要享受职工的待遇。”龙正南说，这么多年来渔场所有渔民未完全享受到惠农政策等待遇，也没有享受到职工待遇。
三仙湖渔场居民曾有一段时间甚至无法登记户籍。迄今为止，三仙湖渔场居民参加新农合医保也只能分散掺入周边行政村方才得以解决。
随着养殖承包户的长期定居，他们也逐渐面临子女上学、医保、补贴、基础设施建设与社会管理等各方面的问题。
为了讨回公道，9月11日上午，三仙湖渔场召开职工代表大会，达成的一致意见是，按原来和镇政府协商的《实施方案》收回两湖土地所有权。
当天下午，由南县县委办牵头组织的工作组召开第一次协调会，主要议题是如何建设三仙湖镇渔场公共设施，并未涉及土地确权这一敏感问题。
《土地管理法》第十一条规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
按此规定，县政府就可以确认农民集体的土地所有权。然而，三仙湖渔场并非行政村，渔场居民也不是农民，难以援此为据。
2001年颁发的《关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》(国办发〔2001〕8号)规定，1962年实行劳动、土地、耕畜、农具“四固定”时将国有农场规划设计范围内的土地固定给农民集体所有且该农民集体使用至今的，应当确认该农民集体的土地所有权。
“1962年的三仙湖渔场不是国有农场”。戴玉泉表示，三仙湖渔场现在并没有当年“四固定”的相关证据。
“在现有的条件下，渔场土地所有权无法确权”。戴玉泉说，至于下一步怎么办，“我们只能寻求国土厅甚至国土部的意见。”
