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完善宪法监督制度应分期分步骤推进

焦洪昌 //m.auribault.com 2014-11-26 来源：检察日报

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　　党的十八大以来，依法治国首先要依宪治国的提法不断明确，得到广泛认同，逐步深入人心。依宪治国当然要求宪法得到良好实施，加强宪法实施的重要性不言而喻。国内外的历史和实践表明，加强宪法实施需要全面有效的宪法保障制度，其中尤以宪法监督制度最为紧要。为此，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要健全宪法实施和监督制度，并指明了完善全国人大及其常委会宪法监督制度、健全宪法解释程序机制、加强备案审查制度以及加强宪法宣传教育四个努力方向。

　　早在起草我国现行宪法的过程中，在全国人民代表大会之下设立一个专门机构即“宪法委员会”，由该机构具体承担宪法监督职能的构想就曾被写入讨论稿，并经过多次讨论，但未被采纳。

　　究其原因，极为重要的一点便是宪法监督制度虽然对宪法实施有着极大的推动和保障作用，却仍要以现实的法治背景、环境、条件与实践为基础。脱离了实际，任何制度机制、任何单独的机构都无法发挥被期冀的作用。尤其当宪法监督机构作出的否定性评价，无法落实为相应的宪法责任时，其权威将难以为继，亦将有损于宪法权威。

　　因而，现在讲宪法监督制度的完善也应当本着务实的态度，分期分步骤稳步推进。党的十八大提出了中国共产党成立一百年时全面建成小康社会与新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家两个百年目标，恰为完善宪法监督制度提供了明确的时间表。我们可以2021年之前为近期，暂不考虑修改宪法；以2022-2049年为中期，抓住小康社会全面建成之后，可能出现的宪法修改契机，从顶层设计上打开完善空间；以2050年之后为长期，进一步予以优化。在不同阶段，针对不同的主要问题，采取不同的完善措施，达到可能实现的目标与效果。

　　对于完善宪法监督制度的讨论始终未曾停歇，专家学者们提出了很多方案。以对待现行宪法监督体制的态度为标准，这些方案可以大体上分为两类：一类认为应突破现行宪法监督体制。该体制以宪法第62条、第67条为基础，将宪法实施的监督权授予全国人大及其常委会。还有论者提出将宪法监督权移交给司法机关或新设的独立机构，重建相应体制；另一类则认为应以现有体制为基础，通过在全国人大或常委会之下设立专门机构等方式，整合并增强监督工作队伍，辅之以明确的职权及程序机制和保障机制，挖掘现有资源的更大潜力。

　　前一类考虑到了由行使国家立法权的机关来审查其制定的法律是否违宪或存在公正理性上的矛盾问题，苦于长期以来现行体制并未达到令人满意的效果，同时观察到了世界上许多国家由立法机关承担宪法监督职能转向其他模式的趋势，具有一定建设性。可依此类构想，不论是设立宪法委员会、宪法法院还是交由司法机关，如果地位级别不够高，独立性不够，恐怕依旧无法解决这一模式主要想解决的监督全国人大及其常委会的问题。虽然在语义和逻辑上不能直接从监督推导出地位、等级关系，可从实效上，至少下级对上级的监督未必能充分。而若真如此，就算从理论上解释了这个监督机关的存在与全国人大最高国家权力机关地位的矛盾问题，也可能面临改革难度大、成本与风险高的问题，恐怕难以在短期内让人接受。应当看到，许多国家的宪法监督机构独立化，随着实践中新问题的暴露，人们观念的转变，经历了漫长的过程。所以，当必要性与可行性被纳入考虑，可能许多学者并非认为前一类方案理念有误，却倾向于更有可能在我国国情下尽快实施第二类方案。

　　由于全国人大的宪法监督职权实际上只能在会议期间实施，加上其他许多重大事务需要审议，难以有效发挥宪法监督职能。而全国人大常委会仅宪法明文规定的其他职权就二十项，同样有精力不足的问题。加之，在宪法监督内容上，受各方面条件制约，主要集中在对立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法（下称监督法）所规定的规范的备案审查上。且仅就备案审查而言，对报备的规范性文件进行有关主动审查的工作和根据审查建议进行有关被动审查的工作，都是由全国人大常委会下的工作机构在负责，全国人大各专门委员会事实上还没行使过审查权，难免有监督机构层级过低的问题。再加上后续程序还可能要经过委员长会议、常委会会议，周期较长。这些问题都催使第二类方案下的宪法监督专门机构的设立，而这样一个机关或机构（下称“宪法委员会”或“委员会”）的设立，需要考虑一些以下问题。

　　首先是该委员会的性质。将其定义为宪法监督机关本身无太大问题，可问题在于究竟什么是宪法监督，这也将决定该委员会监督的客体和职权。如果是监督宪法的实施，除了对规范性文件的违宪审查，涉嫌违宪的具体行为、公权力行使违反宪法侵犯公民权利以及国家机关之间的宪法争议等也可能被纳入监督。宪法监督深入到具体行为，无疑是更为理想的状态。但考虑到能力不足的问题，这一层级的宪法监督还是更适合放在长期规划中。而国家机关之间涉及宪法及其相关法的争议，通过宪法监督的形式来解决，是国家治理法治化的体现，也是我们党提出的治理体系现代化的要求。但这种争议的解决，往往影响面广、要求较高，所以还是应当在中期规划中努力实现。近期应集中精力主要解决法律以下层级的规范问题，尤其是部门利益、地方利益影响所造成的涉嫌违宪的不公正、不科学、不合理现象。

　　其次是该委员会的地位。这一问题争议较大，虽然各方都认为应当提高其级别，增强其权威性，但其究竟是全国人大常委会下的工作机构，还是全国人大的专门委员会，或者是与全国人大常委会平级，各方观点不一。焦点还是在于这个委员会是否要监督全国人大常委会。客观情况是，全国人大及其常委会的各项活动违宪的情形并未大量出现，主张通过独立机关的法治理性抑制民主不理性的学者所担心的情形也未多次出现。当然，随着全国人大常委会职权的更频繁行使，一些认为其行为涉嫌违宪的批评逐渐增多，让我们看到了对其进行宪法监督的需要。而且监督的结果未必是否定的，如果监督机关本身有足够公信力和权威，其对全国人大常委会的宪法监督反倒有助于定分止争。所以，近期来看，应先行在全国人大之下筹建宪法委员会，级别与全国人大常委会相同。但其职权主要为有关宪法监督的调查权、建议权，不包括宪法解释权，不进行违宪审查等活动。通过前期缩小宪法监督内容来避免其与全国人大常委会的紧张关系。待小康社会全面建成后，视情况修改宪法，赋予其宪法解释权，通过宪法解释或者制定法律，使其有权但不必须裁决国家机关之间的宪法争议，追究严重违宪行为的宪法责任。待2050年之后，将规范性文件审查权移至宪法委员会，并逐步扩大宪法监督内容。

　　宪法委员会的人数等组织机构问题可视具体情况细化，但其产生初期应由全国人大出台相应产生办法，经专门推荐委员会从经验丰富的法学家、法律实务人员以及立法、政界人士中推荐，由全国人大批准任命。以后可逐步过渡到由国家主席提名等，全国人大决定，同时要求不得兼职，进行宪法宣誓。加强非因特定事项和程序不得解职、薪酬一般不得减少等任职保障。

　　再次是该委员会的宪法监督程序。前述两类方案中，都有学者提出宪法监督采取司法程序的形式。虽然司法的更大价值在于公正而非效率，通过司法程序进行宪法监督可能反倒需要更长周期。但司法的程序价值及其公正理性，确实可以提高宪法监督的公信力和权威性，且采取准司法形式和司法化并不能简单等同。故在宪法监督，尤其是违宪审查中不妨适当引入。在近期，提起程序上，可参照立法法、监督法等的规定，但应扩大监督范围，同时明确提请条件，如规定必须说明待监督行为可能违反或抵触的宪法规范。受理机关自是宪法委员会无疑，审查后可向涉及的主体提出相应建议，由后者采取进一步措施。但最终必须使宪法委员会可以独立完成整个宪法监督程序，作出终局决定。宪法监督过程中，可通过听证、网上公布、工作报告等保证民主性、公开性。尤其要严格遵守监督程序要求，依法定形式和要件登记、反馈监督结果。

　　值得一提的是，从宪法监督效力来看，在中期，遇到受监督主体在宪法监督程序期间，经沟通协商或其他原因自行更正违宪行为的情形，仅终止审查而无其他后果也可以算是追究的形式之一。但长期来看，这有违权责相一致的精神，不利于宪法权威的维护。（作者为中国政法大学教授）

编辑：周文