推进法治政府建设完善政府治理体系

应松年范伟

2020-11-25 10:13:23　来源：学习时报

　　在11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调，全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。党的十九届五中全会提出到2035年基本实现社会主义现代化的愿景目标之一，就是要基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。法治政府建设是推进政府治理体系乃至国家治理体系的重要动力。“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”是党中央立足于国家治理现代化全局，在全面总结中国特色社会主义行政体制的基础上作出的重大决策部署，为进一步完善国家行政体制、优化政府职能体系、优化政府组织结构和健全充分发挥中央和地方政府两个积极性体制机制指明了方向，明确了目标。

　　政府治理体系是国家治理体系的具体目标和重要内容

　　国家治理体系是主权国家治国理政制度体系的总称。就我国而言，指国家经济建设体系、政治建设体系、文化建设体系、社会建设体系、生态文明建设体系、国防军队建设体系和党的建设体系等在内的制度体系之总合、总称。一个国家的国家治理体系具有相对的规定性、固定性和稳定性，其定性、定位、内容、变化、发展和完善，与人民群众需求和宪法法律规定直接相关、相连和相容。

　　国家治理体系的主体和内容，决定了政府治理体系是国家治理体系的具体目标和重要内容，完善政府治理体系是推进国家治理体系现代化的关键步骤和迫切需要。

　　政府在国家治理体系主体中居于重要地位，是中国共产党领导下的治国理政第一执行主体和责任主体。我国国家治理体系主体包括国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织和公民群众等。其中，各主体彼此之间按照党委领导、政府主导、社会协同有序参与和推进。

　　国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也明确提出要“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能”。可见，政府治理体系的完善对于推进国家治理体系现代化具有首要价值和重要意义。

　　法治政府建设是完善政府治理体系的基本方式和重要抓手

　　“治理”的提出及“治理”理念的确立，其重要特征就是选择了法治。“治理”的提出，表明治国理政所倡导和主张的是“治”而非“管”、更非“统”。与“统治”和“管理”相比，“治理”无论在内涵外延还是实际操作价值意义上，都最接近现代、最贴近民主、最亲近法治。“治理”理念的确立和国家治理体系和治理能力现代化的推进，将会更好地实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，更好地在党的领导下坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

　　建设法治政府，推进依法行政是推进政府治理体系现代化的基本方式和重要抓手。党的十八大以来，我们提出了这样一个观念，那就是全面依法治国是一个系统工程，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治社会、法治政府要一体建设。建设法治政府和法治社会是要共同推进的。有什么样的社会，就会有什么样的政府。反过来，有什么样的政府，就会有什么样的社会。这是一个互动的关系，不能忽视了其中的一个方面。法治社会要靠法治政府来推进建设，而且，法治政府要成为法治社会的榜样。比如说，现在讲诚信问题，法治政府应该成为整个社会诚信的榜样。如果政府不讲诚信，怎么可能建设一个诚信的社会。可以说，法治政府建设是依法治国的关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，是促进政府治理体系和治理能力现代化的必然要求。

　　法治政府建设的基本任务

　　建设法治政府，就要把政府工作全面纳入法治轨道，让政府用法治思维和法治方式履行职责，确保行政权在法治框架内运行。这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是实现社会管理向社会治理转变的必由之路。社会治理与社会管理不同，社会管理主要是行政机关单方面的行为，而社会治理需要党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这就要求恰当界定政府与其他社会主体的互动关系，依法规范政府与社会共治的内容、形式、程序，特别是治理权的授予和取得等都需要制度化、规范化。

　　建设法治政府，推进依法行政，需要坚持两个原则：一是职权法定，二是权责一致。这是指行政机关行使职权实行授予原则，法无授权不可为。依法授予行政机关职权，同时也是赋予其义务和责任。行政机关应坚持依法行使公权力，坚决纠正不作为、乱作为现象。同时，坚持权责一致、权责相当，不能有权无责或有责无权。制度建设具有基础性作用。政府要做到依法全面履行职能，就要完善行政组织和程序方面的法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政组织法是规范依法行政主体的法律，直接关系能否建成一个结构合理、权力配置适当、运作协调、廉洁高效，并充分发挥中央和地方两个积极性的行政组织体系。当前，一些地方政府正在制定权力清单，清单中权力的设定应依据行政组织法中关于职权的规定以及由此制定的单行法中关于具体职权的规定。

　　建设法治政府，要求政府依法全面履行职能，这就必须解决行政程序问题。程序是实体的保障，程序越规范科学，实体行为就越有章可循。例如，政府在履职过程中，为了确保重大决策不出错，就要严格遵循决策程序，包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策等，这是从我国长期决策实践经验中总结出的规律性认识。在行政程序制度建设方面，我国已经颁行了《行政诉讼法》，出台了多种行政行为程序制度，但尚未制定全国统一的、涵盖各个领域和层次的行政程序法，相关工作需要继续推进。严格按程序办事是坚持人民主体地位的重要体现，目的是保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，保证政府活动始终坚持为了人民、依靠人民。

　　建设法治政府，必须把权力关进制度的笼子里。加强对行政权力的制约和监督，需要建立健全制约和监督体系，让党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督共同发挥作用。

　　建设法治政府，要全面推进政务公开。在这方面，党的十八届四中全会明确了“以公开为常态、不公开为例外”的原则，也就是说，所有的政务信息都应该公开，除非法律另有规定。在公开的内容上，要一体推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。只要政务信息切实公开了，政府的所作所为就被置于社会公众的广泛监督之下，通过公开透明赢得人民群众的理解和信任。

编辑：迟语洋

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