解决生态文明领域深层次问题还要靠统筹协调

蒋洪强

2020-11-07 12:48:49　来源：光明日报

　　为什么中央要提出完善生态文明领域统筹协调机制？党的十八大以来，生态文明体制改革取得重要成效，但也应当看到，推进生态文明领域改革仍存在不少深层次矛盾；此外，生态文明建设的系统性、整体性特点，也要求我们做好统筹协调，以便生态文明各领域能够更好地发挥整体效能，协同共进。

　　我国生态环境治理体系改革进展如何

　　近年来，我国生态环境治理体系改革持续向纵深推进，主要表现为：

　　加快推进生态文明制度体系建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动全面深化改革，实施“五位一体”总体战略，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，制定了80多项涉及生态文明建设的改革任务和成果，“四梁八柱”生态文明制度体系基本建立。2018年5月，全国生态环境保护大会正式确立习近平生态文明思想，生态文明写入宪法和党章，生态环境治理体系改革纵深推进。

　　深入推进生态文明行政机构体制改革。组建自然资源部，将自然资源管理相关部门分散的职责集中统一起来，以实现权责明晰，更好地促进管控和保护自然资源。组建生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，海洋环境保护、应对气候变化等职能划入，强化了生态环境保护工作的统筹协调。在解决区域性、流域性、跨部门等问题上，不断优化机构设置，设立京津冀大气环境管理局，成立七大流域（海域）生态环境监督管理局，在解决长期以来区域、流域、海域生态环境监管职责交叉、多头管理问题上实现新突破。

　　强化生态文明统筹协调法规制度建设。出台《中华人民共和国环境保护法》，首次写入“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。加大中央生态环保督察，制定出台生态环境保护责任清单，深化“党政同责、一岗双责”。积极推进生态环境执法改革，组建生态环境保护综合执法队伍，强化生态环境统一监管职责。加强生态文明建设目标评价考核、生态环境损害责任追究、河（湖）长制等制度改革。各地区以习近平生态文明思想为指导，创建示范、探索成立生态文明建设委员会，统筹推动经济发展和环境保护，推动生态文明建设从实践到认识发生了历史性、转折性、全局性变化。

　　协调发展，还有哪些地方需要统筹

　　党的十九届五中全会提出促进经济社会发展全面绿色转型。目前，在生产与消费、开发与保护、城市与乡村等领域，绿色化政策依然零散，不足以形成系统推动力。“三个没有根本改变”，即以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变，资源环境承载能力已经达到或者接近上限的状况没有根本改变，生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变，导致生态环保的根源性压力依然较大，生态环境保护与经济社会协调发展仍是重大难题。

　　由于历史原因，我国自然资源开发与保护监管分要素、分行业管理体制特点突出，生态保护统一监督管理能力薄弱。新一轮国务院机构改革，赋予了生态环境部门统一行使生态监管与行政执法职责，有利于实现污染防治和生态保护的统筹。

　　我国区域生产力布局、经济发展水平与自然资源禀赋反差较大，随着经济社会发展，东中西、南北等区域梯度差异更加鲜明。由于区域发展的不均衡和生态环境问题的区域性、流域性特征，统筹协调解决区域间、上下流域、城市与农村等生态环境问题难度较大，京津冀及周边地区、长江经济带、黄河流域等重点区域生态环境治理需要统筹协调。

　　目前，我国中央、地方及各部门间分类分级的生态环保事权责任划分明细清单仍不完善，带来许多生态环境管理“真空”现象，导致出了问题找不到责任主体，生态环保责任追究、监督机制难以真正落实。由于事权与财权不相匹配，特别是一些生态环保问题严重的地区往往是欠发达地区，难以实现财权分担，导致生态环境保护目标落空，甚至一定程度上强化了地方保护主义。

　　此外，在生态文明领域的立法、规章、标准等制定方面，部门化倾向明显，容易出现“立法部门化、部门利益化、利益法律化”。生态环保分工需要不同职能部门间、跨区域政府间的分工和配合，目前很多机制都是“软性”协调，一些跨部门的协调机制，如联席会议制、联合会审会签制等，统筹协调难度大，行政效率不高。

　　如何完善生态文明领域统筹协调机制

　　为完善生态文明领域统筹协调机制，笔者提出以下建议：

　　其一，加强顶层统筹，建议成立中央生态文明建设工作领导小组或中央生态文明委员会，组织起草生态文明建设重大文件，统筹协调解决生态文明领域重大事项，建立重点区域、流域、领域生态文明联动协作机制，形成中央与地方、各部门、全社会共同推进生态文明建设“一盘棋”。

　　其二，坚持资源开发管理与保护监管相对独立原则、生态系统整体保护与统一监管原则，统筹资源监管与环境保护、生态保护与污染防治，完善环境与气候、陆地与海洋、地上与地下等统筹工作，进一步调整职能、健全机构、完善制度、创新机制，全面增强生态环保统一性、权威性、高效性和执行力。

　　其三，制定生态文明建设促进法，开展现行法律法规生态化和不统筹不协调方面的修订。加强重点领域立法，推进制（修）订资源环境类法律法规和经济民事法律的“生态化”。加强环境司法，健全环境行政执法与环境司法衔接配合机制。

　　其四，以新一轮国土空间规划为基础，统筹整合现有主体功能区划、自然保护地体系、生态功能区划，统筹划定落实好生态、生产、生活与生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田“三区三线”管控边界。推动建立生态空间监测评估预警体系，实施严格有度的生态保护红线管控措施，在保护中促进开发、在开发中落实保护。

　　其五，建立更加全面的生态文明政绩考核体系，探索建立国内生产总值（GDP）与生态系统生产总值（GEP）双评价机制。强化各级人民代表大会对生态文明建设监督问责。统筹政府与市场、国家与社会的关系，形成政府主导、市场激励、社会参与的生态文明治理体系。加大资金、人才、政策支持，统筹提升地方基层、边疆少数民族和农村地区等生态文明治理能力。

　　（作者：蒋洪强，系生态环境部环境规划院副总工程师、研究员）

编辑：迟语洋

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