全球垃圾治理的双重赤字

唐健

2020-07-10 10:41:20　来源：学习时报

　　2017年7月，中国政府宣布禁止“洋垃圾”入境；2019年4月到5月，菲律宾总统杜特尔特多次强硬表态，加拿大必须运回已经在菲律宾非法“滞留”6年的2450吨有害垃圾；2019年5月28日，马来西亚环境部长宣布将3000吨有害塑料垃圾运回包括美国、加拿大、澳大利亚和英国在内的来源国。一连串事件意味着，长久以来，发达国家向发展中国家倾倒垃圾的“潜规则”正在被打破，国际社会迫切需要建立更加环保、公平和高效的垃圾治理秩序。

　　全球垃圾治理的严峻形势

　　有人生活的地方，就会有垃圾。但是，工业革命以来，人类制造的垃圾已经远远超出了自然的承受能力。2017年，《人类世评论》（The Anthropocene Review）发表一项研究成果，表明自工业革命以来，人类活动的物质产出总量已经达到了30万亿吨（一个参照值是，截至2017年全球探明可采煤炭总储量约为1.1万亿吨）。

　　人造物不断累积，环绕在我们周围，几乎创造出了一个新的“地质层”。这个“地质层”中包含了大量难以处理的有害物质，不仅破坏了地球原有的生态平衡，而且危害人类健康。2016年联合国发布调查报告，指出全球每年产生的城市、消费和生产垃圾大约为70—100亿吨。2017年，英国《卫报》报道，全世界每分钟就会生产100万个塑料瓶，其中只有10%会被循环利用，而自然降解塑料垃圾需要几十甚至几百年的时间。

　　随着经济发展和城市化进程的加快，人类制造的垃圾也越来越多。世界银行在一份关于全球垃圾的报告中指出：2002年左右，全球29亿城市居民每人每天大约产生0.64千克的固体废弃物（每年约为6.8亿吨）；2012年左右，全球30亿城市居民每人每天制造的固体废弃物重量上升到1.3千克（每年约13亿吨）；到2025年43亿城市居民每人每天产生的固体废弃物将达到1.42千克（每年约22亿吨）。这个星球供我们存放垃圾的空间越来越小。

　　全球垃圾问题对发展中国家的伤害尤其严重。一方面，在工业化过程中，发展中国家自身会制造出越来越多的垃圾；但是，另一方面，发展中国家面临的垃圾问题需要置于全球视野下加以考虑。在产业链早已全球化的今天，制造商品产生的污染主要发生在发展中国家，消费集中在发达国家（意味着它们通过市场交易行为享用了发展中国家的生态资源），产生的垃圾再通过（合法和非法的）贸易返回至发展中国家，提炼出有用物质继续用于再生产。

　　由此可见，在当前国际社会的经济活动链条中，全球的生态和环境压力基本都沉降到了居于产业链低端的发展中国家身上。不仅如此，有的发达国家为了保护国内环境，降低处理成本，正通过多种非法途径将有害垃圾运送至发展中国家。更糟糕的是，由于缺乏先进的理念、技术和基础设施，发展中国家只能对垃圾进行简单的焚烧、填埋和堆积处理。各种因素叠加导致发展中国家的生态环境面临着巨大的压力。

　　但是，垃圾并不会被完全限制在单个主权国家之内，它的流动是全球性的。从全球生态系统看，无论怎么转移，垃圾都会留在“地球宇宙飞船”（SpaceshipEarth）内，一个国家的生态破坏能产生“蝴蝶效应”，最终也会对世界上的其他国家造成负面影响。比如，垃圾数量不断增加，意味着全球资源正在被快速消耗；垃圾焚烧释放出来的二氧化碳，会导致全球气候变化；大量的塑料垃圾被抛弃在陆地上，如果没有被正确处理以进入循环体系，它们就可能辗转进入大海，成为海洋污染的重要来源。因此，国际社会只有携手合作，才能共同应对全球垃圾的“公域治理难题”。

　　全球垃圾治理的双重赤字

　　理念是行动的先导，机制是行动的保障。在全球垃圾治理上，尽管形势已经非常严峻，但是，国际社会目前仍然处于理念和机制的双重赤字状态。

　　先看理念赤字。《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（下称《公约》）是目前关于垃圾治理最全面的全球环境条约。《公约》有170个缔约方，宗旨是保护人类健康和环境免遭危险垃圾和其他废物的生成、管理、越境转移和处置产生的不利影响。

　　制定《公约》的背景是，从上世纪60年代开始，发达国家国内生态保护运动兴起，于是开始将垃圾运送至迫切需要发展经济且几乎还没有什么环保意识的发展中国家。在此过程中，大量难以处理的有害垃圾被运送至非洲、加勒比和亚洲地区，引发了一系列灾难性事件。为了解决这些问题，联合国环境规划署召集相关方面，围绕《公约》进行了谈判，1989年通过具体条文，于1992年生效。

　　在《公约》中，垃圾不是被当作有待治理的环境问题，而是可以继续提炼剩余价值的“放错了位置的资源”。比如，《公约》将“垃圾”定义为处理（be disposed of）或准备处理或需要处理的物质和物体。在大陆法系中，被处理的物品（a disposable object）或许可以等同于被废弃的物品（an abandoned object），但是在英美法系中，被处理的物品还包括售卖以获取收益的物品。由此可见，严格来说，《公约》更像是全球垃圾贸易规则，而不是垃圾治理机制。《公约》生效之后，全球垃圾贸易量急剧上涨，形成了一个规模庞大的经济产业。根据联合国贸易数据库的记录，2017年全球塑料垃圾出口和进口贸易额分别达到了45亿美元和61亿美元。这还只是合法贸易，还有大量的垃圾走私无法统计在内，比如，2012年，欧洲环境局（European Environment Agency）的一份报告显示每年至少有25万吨非法电子垃圾从欧盟运往西非和亚洲。

　　再看机制赤字。如果在国际环境协议数据库中进行检索，我们会发现跟环境保护有关的双边和多边协议目前已经超过了3600个，但是以垃圾处理为主题的条约和协议只有80个左右，其中全球性的条约和协议寥寥无几，更没有稳定的国际组织专注于全球垃圾治理问题。

　　作为世界上最大的垃圾出口国，美国签署了《公约》，但是没有批准它，也不受其法律条文的限制。目前，美国的垃圾出口越来越难（比如，2017年美国出口了75万吨塑料垃圾，但是因为愿意接收的国家越来越少，这一数据在2019年降至了37.5万吨），为了应对这一问题，美国国内的环保机构和社会组织正开展公众教育运动，对垃圾处理的基础设施建设加大投资，倡导环境保护的州和城市已经开始对一次性塑料制品的使用进行更加严格的限制。但是，美国不愿意采取更广泛的国际行动来遏制垃圾污染，更没有意愿协调全球各国分散的垃圾治理计划，它倾向于与一些国家和组织（比如OECD、加拿大和墨西哥等）签订垃圾进出口的双边协议，这样更有利于垃圾贸易的开展。

　　欧盟在垃圾治理上相对比较积极，2019年5月4日，在《公约》第14次缔约方大会上，挪威代表提交了修正案，要求对塑料垃圾的国际贸易施加更严格的限制。修正案特别要求垃圾出口国必须事先得到接收国的知情同意，从而使发展中国家能够阻止大量难以处理的垃圾抵达其海岸。修正案还增加了禁止出口有害电子垃圾的内容。挪威修正案已经获得通过，将于2021年1月1日正式生效。但是，修正案倾向于仅对以《公约》为核心框架的垃圾贸易体系进行修补，在推动建立全球垃圾治理机制上缺乏实质性举动。

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编辑：迟语洋

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