俄罗斯反腐立法更加注重预防

高咏

2019-12-28 10:20:55　来源：检察日报

　　俄罗斯反腐败法的确立过程可谓漫长而艰苦。就反腐败法草案而言，俄罗斯在1992年、1994年、1999年、2003年和2008年4月，先后提出过五部不同版本的草案，其结果都是以遭否决而告终。2008年是俄罗斯大刀阔斧反腐的关键时期，其中具有典范意义的事件就是反腐败法的正式出台。反腐败法在一年内迅速由战略政策升级转变为法律，这种超乎以往的立法速度使俄罗斯的反腐实现了由行动向制度的巨大转变。

　　若干年来，俄罗斯致力于对腐败的惩治，采取了多种措施，但却收效甚微。一方面，反腐措施不够健全，反腐机制尚未完善；另一方面，许多已有明文规定的反腐败措施没有得到实施，而一些已经实施了的措施也未能达到理想的效果。俄罗斯逐渐意识到，腐败日益严重的主要根源之一是腐败产生的条件得不到消除，而预防才是遏制腐败进一步蔓延的良药。由此，在制定反腐败法时，预防犯罪被确定为这部法律的主要宗旨，其政策重点是：制定完善反腐败立法，弥补现行法律中的不足；在经济和社会各个领域加大打击和预防腐败的强度，以从根源上控制产生滋生腐败的条件；在全国进行法治宣传和教育，提高反腐意识，形成正确的法律观念。预防为主的理论红线在2008年俄罗斯反腐败法中有明显的体现。

　　首先，回顾现行反腐败法通过前的相关法律草案，俄罗斯的“打击腐败法”这一名称曾被适用过5次。这并非简单的名称之争，从法律的称谓中可以看到，“打击腐败”是俄罗斯反腐败立法的最初指导思想。前期的情况是，执政者将视角聚焦于惩罚腐败行为的层面，如何防范腐败的发生、控制腐败的蔓延没有得到足够的重视。经过二十余年的反复实践和思考，俄罗斯终于发现，预防为主的综合反腐才是正确的道路。于是，2008年出台的法律被冠以“反腐败法”的名称，这并非只是一个词汇的改变，立法思想的深刻变化才是背后的真实含义。

　　其次，反腐败的基本原则是贯穿这部法律的总纲领，反腐败法第3条规定了若干基本原则，其中“预防腐败措施优先原则”被列为其中。由此，预防腐败行为是反腐败立法的重要前提，反腐败行动应遵循预防为主的原则。

　　再次，在该法对“反腐败”这一术语解释中，反腐败活动主要有三项，其中第一项即为“预防腐败，包括查明和消除引发腐败的因素”。可见，预防作为反腐败的活动之一，被列为首位，其中的立法意图不言而喻。另外，根据该法的规定，反腐败的主体包括联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关以及公民社会机构、社会团体和自然人，国家机关以外的其他社会成员也被作为反腐败活动的参与主体，这种民主参与、全民监督的机制是预防腐败的重要保障。

　　第四，反腐败法中有一个特别的条款——预防腐败的措施，详细列明了六个预防腐败应采取的具体行动。根据这些措施，政府应全民动员，在全社会营造抵制腐败的氛围；同时，对反腐败的法律法规及国家政策计划等实施的成效进行评估；严格国家公职人员的录用、管理、奖惩和信息审查制度，从源头上预防腐败的滋生；发展社会监督和议会监督，对反腐败法的实施和遵守情况进行有效的评估。

　　值得关注的是，反腐败法对国家和地方公务人员规定了提供收入状况、财产和财产性债权债务信息的义务，以及对教唆实施腐败违法行为的举报义务，而且，曾任国家或地方公职的公民在签订劳动合同时受到一定限制，上述这些都是预防腐败的具体措施。

　　最后，反腐败法第7条有关国家机关提高反腐败工作成效的主要方针中，大都也是预防腐败的内容。例如，推行反腐败的统一标准、保障预防腐败，建立护法机关和其他国家机关、社会组织、议会，以及与公民和公民社会部门在反腐败方面的协作机制，对公职人员规定统一的权力、限制、禁止与职责，完善其进入公共部门的程序等等，无一不是以预防为核心的。

　　俄罗斯反腐败法对预防腐败的高度重视，主要源于以下两点：首先，俄罗斯的反腐实践证明，只有通过强有力的预防措施才能消除腐败产生的条件和腐败的根源，所以预防也是减少和控制腐败的有力武器。其次，预防腐败是《联合国反腐败公约》的要求，《联合国反腐败公约》把对腐败的预防作为反腐败的主要方面。俄罗斯将预防腐败提到立法日程中来，是其履行公约义务的要求，是与国际反腐败标准接轨的重要举措。

　　总体看来，俄罗斯反腐败法是一部以预防腐败为主、打击腐败为内容的法律案。该法共有14条，为反腐败问题构建了法律基础、政策基础和组织机构基础，列明了反腐败的基本原则，从预防腐败和打击腐败的角度规定了反腐败的具体措施。这其中，既有国内反腐的规定，又有国际合作的内容，既有对腐败行为的界定，又从个人责任和法人责任的角度明确了相关的法律责任。这部法律从宏观和微观两个方面，对反腐败问题作出了较为具体明确的规定，为俄罗斯反腐败活动的顺利有效进行提供了法律支持。

　　截止到2018年底，俄罗斯反腐败法施行已经整整十年。总体来说，其效果是显著的，民众的满意度也比较高。这些进步和变化离不开反腐制度保障。当然，俄罗斯的腐败问题并没有得到彻底的解决。面临依然严峻的反腐形势，近年来，俄罗斯相继采取了若干措施。2018年底，俄罗斯开始编制腐败官员名册并由普京签署相关法案，该法案于2019年1月1日起生效。根据这一法令，国家关于公务员人事工作中的信息系统，将收录因腐败被解职的官员信息，公众可以查阅这些信息。2018年底，俄罗斯政府向国家杜马提交了有关拓展反腐败法适用对象的法案。根据该法案，反腐败的对象将从国家公务人员扩展至医生、教师等人员。

　　（作者为北京第二外国语学院副教授）

编辑：张苇柠

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