深刻把握全面落实司法责任制和严格执行民主集中制的关系

何帆

2020-09-11 14:14:15　来源：人民法院报

　　越是在新旧机制的交叉磨合期，越应当以改革应变局开新局，不断深化对改革基础理论与基本概念的认识。按照《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》要求，应当从多个层面准确把握全面落实司法责任制与严格执行民主集中制的关系，在更高层次上实现审判权力与责任的平衡、放权与监督的结合、公正与效率的统一。

　　近日，中央政法委召开政法领域全面深化改革推进会，要求加快执法司法制约监督体系改革和建设，全面提升执法司法公信力。此前，最高人民法院已印发《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出了28项配套举措。现结合《实施意见》关于“深刻把握全面落实司法责任制和严格执行民主集中制的关系”的要求，略论如何贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神，将会议部署抓好抓细抓实。

　　司法责任制是深化司法体制改革的“牛鼻子”，制约监督机制则是牵住“牛鼻子”的缰绳。党的十八大之后，经过全面深化改革，审判权力运行机制已发生深刻变化，过去层层审批、逐级把关的监管模式逐步取消，适应新机制、新形势的制约监督机制还存在薄弱环节，影响了审判监督管理效能。其中一个重要问题，就是对全面落实司法责任制与严格执行民主集中制的关系理解不够准确、把握不够深刻。

　　民主集中制是普遍适用于党和国家政治生活的重要原则和工作方法。宪法规定所有国家机构实行民主集中制的原则，法院组织法则明确“审判委员会实行民主集中制”。实践中，有观点认为，审判权力运行有其特殊性，更注重法官个体裁量权，民主集中制原则仅在审判委员会实行，而非对人民法院一体适用。也有观点认为，即使在审判委员会内部，也仅在讨论重大事项时实行民主集中制，讨论决定案件时应实行少数服从多数。上述观点的片面之处，在于错误理解民主集中制的含义，将全面落实司法责任制与严格执行民主集中制对立起来、割裂看待。

　　越是在新旧机制的交叉磨合期，越应当以改革应变局开新局，不断深化对改革基础理论与基本概念的认识。按照《实施意见》要求，应当从以下几个层面准确把握全面落实司法责任制与严格执行民主集中制的关系，在更高层次上实现审判权力与责任的平衡、放权与监督的结合、公正与效率的统一。

　　第一，结合法院整体行使审判权的特点理解民主集中制。按照宪法和法院组织法，作为国家审判机关行使审判权的唯一主体是人民法院，对产生它的权力机关负责并报告工作的也是人民法院。从人民法院行使审判权的上述“整体本位”特点来看，法院内部的审判权力运行机制，总体上也应当适用民主集中制，但必须兼顾审判权的判断权属性，符合人民法院的审判职能特点、权力配置模式、审判组织形式和内部科层架构。

　　按照2019年修订的法官法第八条、第九条，法官依法参加合议庭审判或者独任审判刑事、民事、行政诉讼以及国家赔偿等案件，人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的职责。这里的“与其职务相适应的职责”，包括必要的审判监督管理职责。

　　所以，从权力配置上看，人民法院对外统一行使审判权，裁判文书说理统一以“本院认为”表述，文书加盖本院印章。而审判权力在内部的运行，则是由独任庭、合议庭具体行使审判职权，院庭长视情行使与其职务相适应的审判监督管理职权，审判委员会对重大案件和重大分歧行使最终决定权。在明确上述职权基础上，从民主到集中的过程，才符合司法规律，既防止个人专断、架空集体，又避免议而不决、效率低下。

　　第二，结合审判权力运行机制的新特点理解民主集中制。全面落实司法责任制之后，审判权力运行机制的新特点，在于民主化决策、组织化行权、平台式监督、全流程留痕。案件的所有决策过程，都是特定审判组织履行审判职权的过程。审判监督管理者只能依职权启动专业咨询或讨论决定机制，依托专业法官会议或审判委员会等制度平台发表意见，但不能代替审判组织作出裁判。

　　在发扬司法民主方面，绝大多数案件都由独任庭、合议庭直接裁判，院庭长仅就程序性事项履行法定职责，如指定审判长、决定审判人员的回避、决定对妨害诉讼者给予强制措施等。院庭长即使不同意独任庭、合议庭的意见，也不能以行政命令方式改变或否决，只能通过专业法官会议、审判委员会表达看法。对于专业法官会议形成的倾向性意见，独任庭、合议庭可以独立决定是否采纳，复议后仍未采纳的，院长可以依程序提交审判委员会讨论决定。

　　在正确实行集中方面，院庭长只是“集中”的节点，而非决策的终点。对于“四类案件”，独任庭、合议庭不采纳专业法官会议倾向性意见的，院庭长可以履行审判监督管理职权，按程序将案件提交审判委员会讨论。审判委员会的决定，独任庭或合议庭应当执行，但审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开，法律规定不公开的除外。

　　第三，结合审判委员会的科学决策特点理解民主集中制。按照新修订的法院组织法，审判委员会的职能在于总结审判工作经验，以及讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用，本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审、其他有关审判工作的重大问题。全面落实司法责任制之后，审判委员会的另一个重要功能，体现为内部分歧的最终解决平台。按照《实施意见》的要求，就是“通过类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定，有效解决审判组织内部、不同审判组织以及院庭长与审判组织之间的分歧。”上述分歧既包括法律适用方面的分歧，也包括院庭长在履行审判监督管理职权时产生的分歧。

　　一是从决策流程上看，案件提交审判委员会讨论决定就是一个从民主到集中的过程。按照《实施意见》，除非是“依法应当提交审判委员会讨论决定、但不存在内部分歧的案件”，案件提交审判委员会全体会议讨论决定前，可能经过合议庭评议、专业法官会议讨论、合议庭复议、专业委员会会议讨论等多个环节，经过了充分酝酿研讨，承载了各方意见。

　　二是从决议机制上看，审判委员会决议机制充分体现了集中指导下的民主。民主集中制在表决阶段的体现，包括集体讨论、权利平等、充分表态和少数服从多数。审判委员会讨论案件或者事项，一般按照各自全体组成人员过半数的多数意见作出决定，少数委员的意见应当记录在卷。如果无法形成过半数的多数意见，主持人可以引导大家聚焦重点、求同存异，但不能强制要求部分委员改变意见。如果审判委员会讨论案件违反民主集中制原则，导致审判委员会决定错误的，主持人应当承担主要责任。

　　三是从院长职能上看，人民法院院长在审判委员会运行机制中的角色符合民主集中制的要求。院长在整个审判委员会运行机制中，并非最终决策者，而是承担会议发起人、会议主持人、启动复议人、督促落实人、文书签发人等多重职能，确保审判委员会制度的权威性、严肃性和集中性，既防止随意启动、议题泛滥，也避免朝令夕改、决而不行。经审判委员会讨论的案件，院长认为有必要的，可以提请复议。案件经审判委员会讨论决定后，由院长督促落实。相关案件的裁判文书经合议庭署名后，仍应由院长审核签发。

　　（作者单位：最高人民法院）

编辑：迟语洋