案—件比：法律监督能力现代化建设的指引

田宏杰

2020-06-06 10:39:14　来源：检察日报

　　现代化的特殊意义在于“它的动态特征以及它对人类事务影响的普遍性。它发轫于那种社会能够而且应当转变、变革是顺应人心的信念和心态。而在我国，人民群众对美好生活的向往，就是国家治理体系和治理能力现代化建设的目标和前行的方向。因之，建立以“案—件比”为核心的案件质量评价指标体系，既是检察机关落实党的十九届四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，又是检察机关落实司法责任制要求，推进法律监督供给侧结构性改革，丰富法律监督产品内涵，提升法律监督产品质效，优化法律监督产品体系，促进法律监督业务能力提升，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的应有担当和使命。

　　作为“检察GDP”，“案—件比”是一个综合性的法律监督指标评价体系，在法律监督现代化体系建设中有着纲举目张的指引作用。具体而言，“案”，是指当事人的一个“案子”，此乃“案—件比”中的定量；而在案子进入司法程序后，随着诉讼程序的展开，不同的诉讼环节又会衍生出不同的案“件”，此乃“案—件比”中的变量。那么，这里的“案”是什么，是指发生在人民群众身边的案，也就是我们通常说的有一个案子在法院、在检察院等。这里的“件”又是什么，就是司法机关在办案过程中，在统计上作为一个个“案件”数量来统计的案件。在不同的司法机关，针对同一个当事人的同一个“案子”，一般都会根据该案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节、各项业务活动情况而统计为多个“案件”。也就是说，“件”数一般都远远多于当事人自己认为的在司法机关的那一个“案子。案子还是那个案子，但一个案子的背后可能产生很多案件。其中，有的件数是正常诉讼流程所必需，如批捕案件、起诉案件；有的案件则并非诉讼所必要，如不捕复议复核案件、延长审查起诉期限案件、退回补充侦查案件等。而“迟到的正义非正义”，一个“案子”在诉讼中的“件”数越多，说明案件经历的诉讼环节越多，办案持续的时间越长，当事人对办案的评价往往越低，办案的社会效果越差。而检察机关办案工作给人民群众留下的印象，就是人民群众对中国特色社会主义检察工作的印象，就是人民群众对党领导下的法律监督工作、法律监督队伍的印象。在这个意义上，建立以“案—件比”为核心的案件质量评价指标体系，其实就是以人民群众认不认可、人民群众满不满意作为衡量检察工作的评判标准，是对以“人民为中心”的中国特色社会主义法治理念的生动践行。

　　所以，“案—件比”的理想状态是1∶1。如审查批捕案件，检察机关作出不批捕决定，公安机关认可，不提出复议复核；再如审查批捕案件，检察机关作出逮捕决定，继续跟踪监督，引导侦查，夯实证据基础；案件移送审查起诉后，不需要退回补充侦查，起诉到法院；在审查起诉过程中，充分适用认罪认罚从宽制度；法院依法作出判决后，当事人认可判决结果，案结事了。由此决定，案件办理流程的完美，其实有两种类型：

　　第一类，需要检察机关切实提升诉讼监督能力，有理有据地指明侦查机关在证据收集、实体认定、程序规范等方面可能存在的问题。当然，有时情况可能更为复杂，需要检察官释明的不仅有法律上的实体规定与程序适用，可能还有深刻的社会问题和复杂的人性本质，从而让公安机关心服口服地认可检察机关的不批准逮捕决定。这样，复议复核自然不复存在，从而减少了“件”数。

　　第二类，针对延长审查起诉期限、退回补充侦查等案件“件”数增加的最主要原因，需要检察机关充分发挥“捕诉一体”优势，使批捕审查、延长羁押期限审查、起诉审查连成一体，检察人员从接触、受理案件开始就发挥作用，详细列明需要继续补充收集的证据类别、理由、途径，提示缺乏此类证据可能导致的办案风险，监督引导侦查机关在法定捕后侦查羁押期限内继续做好案件证据收集，全程引导证据收集审查，确保案件证据质量标准。审查起诉环节，在全面审查分析证据的基础上，依托认罪认罚从宽制度，秉持客观公正立场，推动矛盾化解、促进社会和谐、减少社会对抗。贯彻落实以审判为中心的诉讼制度要求，充分发挥庭前会议功能，优化诉讼流程，推进刑事案件速裁程序、简易程序、普通程序的有序衔接，实现简案速办、繁案精办，优化司法资源配置。庭审过程中，积极承担庭审主导责任，说服法院在尊重量刑建议基础上依法作出裁判，以求极致的理念通过最短的诉讼环节实现案结事了，实现诉讼质量与诉讼效率的同步提升，减少诉讼对抗与社会对抗，实现办案质效最高、司法资源投入最少、当事人感受最好、“三个效果”最优。

　　是故，“案—件比”优化目标的实现，关键在于检察队伍法律监督能力的提高，要求检察官把各项工作做到极致。“求极致”知易行难，需要检察人员“内外兼修”，因而“案—件比”评价指标体系建设，必然倒逼检察人员主动提升素能，主动适应新时代人民群众对检察工作的新要求新期待。就刑事案件的办理而言，关键在于提升行政犯案件的办案能力。实践表明，“危害公共安全罪”“破坏社会主义市场经济秩序罪”“妨害社会管理秩序罪”等行政犯案件，不仅在事实结构上大多具有团伙作案、跨地区作案、跨行业作案等特点，以致证据的收集、固定、审查，较之传统盗窃、伤害等自然犯案件更为复杂，而且在法律结构上因前置行政法定性与保障刑事法定量的统一，而在事实认定和法律适用上呈现行刑交叉甚至行民刑交叉的特点。而行政法数量庞大、种类繁多、内容分散、专业性极强，在专业分工日趋精细化的现代社会，行业之间的差异以及较高的行业门槛使得专业问题必须依赖专业人士的专业知识、人生智慧和实务经验才能得到高效、合理的解决。因此，对行政犯的审查认定，既要有扎实的行政、刑事专业知识，又要有丰富的执法司法经验。“北京快播案”“天津气枪大妈案”“上海杨乙洲非法经营案”“深圳鹦鹉案”等普通行政犯案件，之所以演变为重大舆情社会热点，表面上是个案处理不当所致，其实是在社会转型时代背景下，刑法理论发展相对滞后，司法人员处理行政犯的素能准备不足所致。

　　近年来，涉及国家安全、公共安全、金融、高科技等特殊领域案件呈不断上升趋势，特别是非法集资案件集中井喷。司法机关在保障经济发展安全，依法打击破坏市场经济秩序犯罪，平等保护企业产权和合法权益，重视保护知识产权，加强生态环境司法保护等方面日益承担更为重要的职责。但能力不足是最大短板，本领恐慌是最大危机，如对行政犯认识不全面、不深刻，对相关领域的专业知识掌握不多、积累不深，等等。这样在办案过程中不可避免地会出现对案件定性把握困难，引导侦查时方向把握不准，从而一而再地延长审查起诉期限，一而再地退回补充侦查，案件起诉到法院后，当事人仍对司法机关判罚不满，一审、二审甚至再审，大大增加了案子的“件”数。

　　“不一则不专，不专则不能”，正如习近平总书记指出，政法系统必须把专业化建设摆到更加重要的位置来抓。因此，在现行大致按案件类型设置内设机构的基础上，进一步围绕金融犯罪、经济犯罪、网络和电信犯罪、科技犯罪、知识产权犯罪等组建专业化队伍，打造专门化的办案力量，专案专办、术业专攻，切实避免临时组队、仓促应付，是提升办案能力的关键。作为国家法律监督机关，检察机关既是公共利益的代表，又是人民群众司法获得感的保障者。用好“案—件比”这个“风向标”“指挥棒”，必将引导检察官不断提升自身业务能力，以切实加强专业化建设，提升专业化水准，体现专业化水平，把案件办到极致、办到最好，全面提升检察办案质效，从而更好地适应行政犯治理的时代需求，充分发挥检察机关在国家治理体系和治理能力现代化建设中的职能作用。

　　（作者为中国人民大学刑事法律科学研究中心教授）

编辑：张苇柠

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