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积极培育教育中介组织

//m.auribault.com 2014-07-11 来源：中国教育报

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政府应从烦琐事务管理中解放出来。CFP供图

　　教育中介组织作为教育事业的组成部分，在促进政府职能转变和教育管理体制改革，协调政府、学校与社会之间的关系方面起着重要作用。大力培育教育中介组织，使其能够满足深化教育综合改革和提高教育质量过程中对专业管理与服务的新需求。

　　■杨念鲁王晓燕王健

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对进一步转变政府职能、改善公共服务、创新社会治理体制做出重大部署。教育中介组织作为教育事业的组成部分，在促进政府职能转变和教育管理体制改革，协调政府、学校与社会之间的关系方面起着重要作用。教育规划纲要明确要“积极发挥行业协会、专业协会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。大力培育教育中介组织，使其能够满足深化教育综合改革和提高教育质量过程中对专业管理与服务的新需求。

　　为何要培育教育中介组织

　　教育行政管理职能转变的需要。实现“简政放权、转变职能、政校分开”的教育管理体制改革目标，要求教育中介组织弥补政府转变教育职能后所形成的“空白地带”，承担由政府分离出来的咨询、评估、监督、培训、科研成果推广和转化、专业资质认定等服务职能或承接政府外包的事务性工作，促进政府从烦琐事务管理中解放出来，把政府不该管、不宜管、管不了、管不好的公共事务交给教育中介组织，在政策制定与执行中间获取专业支持，建立有效的信息通道。

　　教育发展方式转变的需要。加快教育发展方式转变是推动教育科学发展的内在要求，有利于促进教育服务多样化和优质化。党的十八届三中全会提出“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”。教育中介组织可以在专业标准研制、教育质量评估、教师资格认证、评价与专业发展服务、教学成果转化、教育信息和决策咨询提供等方面满足政府和社会的多种需求。社会组织可以充当公共治理的“缓冲地带”，协调政府与学校之间的关系，帮助落实政府的教育政策，确保学校获得更多办学自主权。

　　社会参与教育公共治理的需要。在市场经济体制框架下，我国教育公共服务供给主体多元化格局正在形成。为实现教育的多样化和可持续发展，确保公正和公平，仅仅依靠教育行政部门是不够的，还需要市场力量的积极促进和利益相关者的广泛参与和监督。教育中介组织在公共教育服务体系、行业管理与协调事项、政府履职所需辅助性服务等方面与政府合作，有助于构建起政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与支持的教育公共治理新格局。

　　我国教育中介组织发展状况如何

　　我国长期实行高度集权的教育管理模式，政府垄断教育供给和公共权力，少有民间组织有效参与。上世纪80年代以来，教育中介机构逐渐发展起来。1994年发布国务院关于《中国教育改革和发展纲要》实施意见后，一批承担教育督导评估、决策咨询、信息管理、考试评价和资格评审等功能的中介机构逐渐形成，分担由政府分离出来的教育职能，但仍属于事业单位。21世纪以来，民间教育中介组织开始出现，为学校提供各类信息和咨询服务，同时接受政府委托或承接政府外包的监督评估等部分事务性工作。这些机构涉及教育领域的各个方面，包括参与教育发展决策的咨询审议机构、承担政府职能转变委托任务的执行机构、行业协作自律和社团组织机构以及民间自发成立的机构等，但总体发育水平较低，作用发挥不充分，制约了政府职能的有效转变。

　　首先，缺少独立性。目前我国绝大多数教育中介组织，如教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等基本上都属于政府背景下的行政事业性组织，由政府发起成立并直接管理，运行经费大部分来自于政府拨款，依据政府的意愿行事，实为政府的延伸机构或附属机构，独立性和自主性受到限制，难以起到“缓冲”和“中介”作用。

　　其次，专业化程度不高。提供专业化服务和发挥专业影响力是教育中介组织生存和发展的基础。目前教育中介组织从规模到实力都相当弱小，职能定位和活动范围并不清晰，从业人员专业化程度不高，多数无力聘请专业人员从事项目的研发和推进，直接影响了服务质量和竞争力。早期教育中介组织多属半官方性质，服务政府的意识强，监督政府和服务学校的意识弱；民间教育中介组织尚处于初步发展阶段，社会认可度低，无法大量承担政府转移出来的公共服务职能。

　　再其次，管理运行不规范。教育中介组织作为独立于政府与企业之外的非营利性组织，管理运行应以行业自我管理和自律为主。工作质量和公信力既取决于专业化程度，也取决于规范性、诚信度和透明度。由于外部缺乏有效监管和正向激励、内部缺乏自我约束机制，导致一些教育中介组织发展目标错位。有政府背景的代行部分政府职能，依然存在利用相关部门的审批权、执法权谋取利益的问题；从事经营性教育中介活动的，把主要精力用在“创收”或高价提供服务上，偏离了公益性组织的性质和宗旨，挤占了民间教育中介组织的生存空间。

　　影响我国教育中介组织发育不良和发展缓慢的原因，主要包括以下几个方面：

　　一是教育服务市场化程度不高。由政府长期垄断和集权管理的教育公共体制开放度不高，教育服务的市场化程度较低，学校获得外部专业服务的动力不足，限制和压缩了教育中介组织的生长发育空间。行业管理和服务标准缺失，加之责任意识淡薄，导致教育中介组织的公信力不足和服务质量不高，对教育服务市场发育形成负面影响。教育机构不善于在市场中主动寻求教育服务和利益保护，延续“凡事找政府”的思维惯性，使得教育中介机构的独立发展缺乏土壤。

　　二是政府购买教育服务制度不健全。公共教育服务不同于其他公共服务，迫切需要从法律和政策层面明确政府购买社会组织教育服务的范围、资质、规则、程序、定价标准、经费来源、评估机制等。要引导和规范政府购买服务行为，提高公共财政资源的质量和效率，促进教育中介组织提升服务水平。

　　三是教育中介组织相关立法薄弱。教育中介组织法人治理结构不健全，内部管理和运作机制不规范，严重影响声誉和健康发展。我国支持社会组织发展的外部政策环境还不完善，政府主管部门在培育与监管两个方面都缺乏力度，法律法规不健全，内容较模糊，操作性不强，致使教育中介组织定位不准，服务对象不明，服务程序不规范，公众监督体制不确立。

　　怎样培育和发展我国教育中介组织

　　培育与发展教育中介组织是构建公共教育治理和服务体系的重要组成部分。全面深化教育体制改革，要处理好政府、市场、学校、社会之间的关系，实现管办评分离，培育一批教育评价中介组织，促进各级各类教育事业的健康发展。

　　首先，加强对教育中介组织赋权。社会中介组织的发展是转变政府职能，实现行政管理专业化、技术化、社会化的要求。政府除了向学校放权以落实办学自主权，还应向教育中介组织“让渡”部分权能，摆脱事务性工作，逐步把教育政策咨询、教育考试和鉴定、教育质量评估、教学成果转化、就业与人才交流等服务转交给教育中介组织，政府则专注于宏观管理和监督服务，通过规划、评估、拨款等方式对教育进行宏观调控；而教育中介组织则在规划、评估、拨款中能够起到良好的“中间人”作用。最近，教育部将部分行政职能转移给相关教育组织，为向教育中介组织让渡权利开创了良好开端。

　　其次，建立政府向教育中介组织购买服务机制。政府应成为“一个聪明的买家，有能力购买的代理人，一个能够对其从私有部门购买的产品和服务实施有力管理的监督者”。最近国务院常务会议提出政府可购买公共服务。要为教育中介组织的发展提供必要的财政支持，将部分教育项目或服务通过招标、邀标的形式逐渐转交给具备资质的专业机构实施，保证平等竞争。建议加大政府购买服务力度，向社会发布购买服务的清单，将所需资金列入财政预算。尽快制定政府购买服务的指导性目录，明确教育服务种类、性质和内容，并建立相关的规范化流程和评审机制。

　　再其次，提高教育中介组织的独立性和专业化水平。教育中介组织应当具有独立性、专业性、公益性等特征。按照党的十八大提出“一业多会”的发展方向，教育中介组织的主体应实行多元化，各类中介机构都应具有相对独立性，接受政府监督但不受干预，也不为其他利益所左右，以充分体现公正性、科学性、客观性原则。按照政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的要求，以公平竞争择优的方式承接政府购买服务，尤其要注重专业资质。一是建立教育中介组织资格审查、准入、资助、评估、审计、信息披露制度。对教育中介组织申办主体的资格确认以及信誉、资产、专业技能应严格限定。加快教育中介组织立法进程，制定设置教育中介组织的资质标准和人员标准，健全财务报告、审计和质量公报制度。二是加快推进教育事业单位分类改革，理顺政府与教育中介组织的关系。加大对民间教育中介组织的扶持力度，要与现有公办事业单位享有平等待遇，促其从传统的营利取向转向普惠价值，由“养人”向“养事”转变。三是引入竞争机制，促使教育中介组织提升服务水平。应当允许同一行业有相同类别的不同机构准入，门槛暂时不宜过高，可设过渡期，力求平等。教育中介组织在承接教育购买服务时应完善组织行为，增强竞争力。政府应以政策、资金和评估为杠杆，监督和引导教育服务形成特色优势，促进教育市场优胜劣汰。四是加强教育中介组织的自身建设和自主发展。教育中介组织的规范运作需要建立完善的法人治理结构，政府可以通过培育教育中介组织中的行业协会，逐步形成有效的行业自律机制，促进行业的整体利益维护和健康发展。

　　（杨念鲁系中国教育学会秘书长，王晓燕、王健系国家教育发展研究中心副研究员）

编辑：尹盼秋